Hersteloperatie Toeslagen leidt in praktijk tot veelvoud aan (mogelijke) procedures (1)

Eiseres heeft bij Belastingdienst/Toeslagen een bezwaarschrift ingediend tegen het besluit van 17 april 2021 met kenmerk UHT.

Eiseres heeft beroep ingesteld wegens het uitblijven van een besluit op bezwaar, waarbij eiseres de rechtbank heeft verzocht de hoogte van de door Belastingdienst/Toeslagen verbeurde bestuurlijke dwangsom vast te stellen en een nadere rechterlijke dwangsom aan de uitspraak te verbinden.

Belastingdienst/Toeslagen heeft op 9 november 2023 een verweerschrift ingediend.

Belastingdienst/Toeslagen heeft op 19 februari 2024 een aanvullend verweerschrift ingediend onder toezending van de beslissing op bezwaar van 11 december 2023.

De rechtbank heeft het beroep op 5 maart 2024 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: de gemachtigde van eiseres en de gemachtigden van Belastingdienst/Toeslagen.

Overwegingen

Aanvraag herbeoordeling recht op kinderopvangtoeslag en afwijzing Catshuisregeling

• Eiseres heeft zich bij Belastingdienst/Toeslagen gemeld voor een herbeoordeling van het recht op kinderopvangtoeslag. Bij besluit van 17 april 2021 heeft Belastingdienst/Toeslagen bepaald dat op basis van de zogenaamde lichte toets eiseres niet in aanmerking komt voor een minimaal compensatiebedrag van € 30.000,- op grond van de Catshuisregeling, maar dat pas later een definitief besluit ten aanzien van de compensatie zal worden genomen. Eiseres heeft tegen dit besluit op 10 mei 2023 bezwaar gemaakt.
• Eiseres heeft Belastingdienst/Toeslagen op 15 september 2023 in gebreke gesteld en na de ontvangst daarvan door Belastingdienst/Toeslagen zijn meer dan twee weken verstreken, waarna eiseres het beroep niet tijdig beslissen heeft ingediend.

Toewijzing vergoeding na integrale toets

3. Bij besluit van 15 november 2023 heeft Belastingdienst/Toeslagen een definitief besluit herbeoordeling kinderopvangtoeslag genomen en bepaald dat eiseres recht heeft op een vergoeding van € 47.506,-. Eiseres heeft tegen dit besluit bezwaar gemaakt.

Beslissing op bezwaar Catshuisregeling

4. Belastingdienst/Toeslagen heeft bij besluit van 11 december 2023 het bezwaar van eiseres inzake de Catshuisregeling gegrond verklaard en zich daarbij op het standpunt gesteld dat nu bij besluit van 15 november 2023 aan eiseres is medegedeeld dat zij definitief recht heeft op meer dan € 30.000,- er volledig tegemoet is gekomen aan het bezwaar van eiseres. In het aanvullend verweerschrift van 19 februari 2024 heeft Belastingdienst/Toeslagen het standpunt ingenomen dat eiseres geen procesbelang meer heeft bij het onderhavige beroep nu er een beslissing op haar bezwaar is genomen.

Toetsingskader

5. Aan een aanvrager van een kinderopvangtoeslag die in aanmerking komt voor de toepassing van een herstelmaatregel en daarvoor voor 1 januari 2024 een aanvraag heeft ingediend, kent Belastingdienst/Toeslagen ambtshalve eenmalig een forfaitair bedrag toe van € 30.000,-.1 De herstelmaatregelen zijn opgesomd in artikel 2.7, vierde lid, van de Wht. Een beschikking over het forfaitaire bedrag die is gegeven voor het tijdstip van de inwerkingtreding van de Wht, wordt vanaf dat tijdstip aangemerkt als gegeven krachtens artikel 2.7 van de Wht.2

6. Uit de wetsgeschiedenis blijkt dat toekenning van het forfaitaire bedrag plaatsvindt na een zogenoemde eerste zorgvuldige toets door Belastingdienst/Toeslagen, waarbij niet alle op de zaak betrekking hebbende feiten en omstandigheden worden getoetst, omdat anders een snelle toekenning van het forfaitaire bedrag zou worden belemmerd.3 In de brief van de staatssecretaris van Financiën aan de Tweede Kamer van 30 april 20214 is het volgende beoordelingsproces opgenomen:

7. De informatie op grond waarvan Belastingdienst/Toeslagen heeft vastgesteld of een aanvrager in aanmerking komt voor het forfaitaire bedrag, maakt onderdeel uit van de op de zaak betrekking hebbende stukken, die voorafgaand aan de hoorzitting aan de belanghebbende ter beschikking moeten worden gesteld.5 Belastingdienst/Toeslagen moet daarbij toelichten welke gegevensbronnen zijn geraadpleegd. Als de beoordeling van Belastingdienst/Toeslagen (mede) rust op de vaststelling dat geen informatie beschikbaar is over de belanghebbende in een geraadpleegde gegevensbron, dan moet Belastingdienst/Toeslagen die vaststelling onderbouwen, bijvoorbeeld met een schermafbeelding van de resultaten van een zoekopdracht, onder vermelding van de gebruikte zoektermen en -parameters.

8. Belastingdienst/Toeslagen moet op grondslag van het bezwaar het besluit over het forfaitaire bedrag heroverwegen op basis van de feiten en omstandigheden ten tijde van de heroverweging en op basis van het op dat moment geldende recht of beleid.6

9. Uit het systeem van de Wht volgt dat de heroverweging van het besluit over het forfaitaire bedrag voor een deel kan samenvallen met het (primaire) besluit over de toepassing van een herstelmaatregel. Met het besluit over de compensatie als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, van de Wht, is – voor Belastingdienst/Toeslagen – ook de vraag beantwoord of de aanvrager in aanmerking komt voor een herstelmaatregel als bedoeld in artikel 2.7, vierde lid, aanhef en onder a en b, van de Wht. Evenzo voor het besluit over de opzet/grove schuld (O/GS)-tegemoetkoming als bedoeld in artikel 2.6, eerste lid van de Wht en de herstelmaatregel als bedoeld in artikel 2.7, vierde lid, aanhef en onder c, van de Wht. De heroverweging van het besluit over het forfaitaire bedrag kan echter betrekking hebben op alle in artikel 2.7, vierde lid, van de Wht genoemde herstelmaatregelen. Voor zover het bezwaar daartoe aanleiding geeft, moet Belastingdienst/Toeslagen ten aanzien van iedere in dat artikel genoemde herstelmaatregel motiveren of de aanvrager daarvoor in aanmerking komt. Een enkele verwijzing naar het besluit over de compensatie als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, van de Wht, is dus onvoldoende, als het bezwaar ook betrekking heeft op andere herstelmaatregelen dan die genoemd in artikel 2.7, vierde lid, aanhef en onder a en b, van de Wht.

10. Het voorgaande laat de verplichting van Belastingdienst/Toeslagen tot het ter beschikking stellen van de op de zaak betrekking hebbende stukken onverlet. De rechtbank verwijst naar wat hiervoor onder 7 is overwogen.

11. Het voor een deel samenvallen van de heroverweging van het besluit over het forfaitaire bedrag met een (primair) besluit over de toepassing van een herstelmaatregel, betekent niet dat de belanghebbende geen belang meer heeft bij het bezwaar tegen het besluit over het forfaitaire bedrag. De uitkomst van dat bezwaar, voor zover dat betrekking heeft op een bepaalde herstelmaatregel, zal veelal het (primaire) besluit over de toepassing van die herstelmaatregel volgen. Bij een besluit tot afwijzing van de compensatie als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, van de Wht, is het bezwaar tegen de afwijzing van het forfaitaire bedrag dus wat die herstelmaatregel betreft in beginsel ongegrond.

12. Ten overvloede overweegt de rechtbank als volgt. Belastingdienst/Toeslagen neemt op een aanvraag tot herbeoordeling van het recht op kinderopvangtoeslag een veelheid aan beschikkingen. Dit volgt voor een deel uit het systeem van de Wht, waarin het besluit over het forfaitaire bedrag,7 de compensatie en O/GS-tegemoetkoming8 en de aanvullende compensatie9 en O/GS-tegemoetkoming10 afzonderlijke besluiten zijn. Ook de werkwijze van Belastingdienst/Toeslagen draagt hieraan bij, door veelal per herstelmaatregel en per toeslagjaar een afzonderlijk besluit te nemen. Tegen ieder besluit staat rechtsbescherming open en kan in bezwaar, beroep en hoger beroep worden geprocedeerd. Het gevolg is dat het herstel van gedupeerden gefragmenteerd in een veelheid aan procedures aan de orde kan komen, waarbij in de meeste procedures slechts een deelaspect van dat herstel kan worden behandeld, terwijl bedoeld is zo breed en samenhangend mogelijk herstel te bieden.11 De rechtbank voorziet en wijst Belastingdienst/Toeslagen en de wetgever er nadrukkelijk op dat op deze wijze een aanvrager niet alleen jarenlang moet wachten op primaire besluiten en beslissingen op bezwaar in de bestuurlijke fase, maar dan nog eens vele jaren verwikkeld kan zijn in allerlei procedures bij de rechtbank en de Afdeling. Dit staat haaks op de doeleinden van de hersteloperatie en komt het herstel van het vertrouwen in de overheid niet ten goede.

Beoordeling

13. Het besluit van 11 december 2023 komt niet geheel tegemoet aan het beroep van eiseres, zodat het beroep op grond van artikel 6:20, derde lid, van de Awb mede is gericht tegen dit besluit. Belastingdienst/Toeslagen heeft de bestuurlijke dwangsom niet vastgesteld en eiseres maakt aanspraak op vergoeding van de wettelijke rente.

Bestuurlijke dwangsom

14. Eiseres heeft de rechtbank verzocht de hoogte van de door Belastingdienst/Toeslagen verbeurde dwangsom vast te stellen met toepassing van artikel 8:55c van de Awb. Niet in geschil is dat eiseres recht heeft op de op grond van afdeling 4.1.3 van de Awb verbeurde dwangsom. Belastingdienst/Toeslagen heeft geen dwangsombeschikking afgegeven. De rechtbank zal daarom met toepassing van artikel 8:55c van de Awb de hoogte van de verbeurde dwangsom vaststellen op € 1.442,-.

Rechterlijke dwangsom

15. Eiseres heeft de rechtbank verzocht nadere dwangsommen te verbinden aan de uitspraak. Belastingdienst/Toeslagen heeft een beslissing genomen op het bezwaar van eiseres en daarom zal er geen nadere dwangsom bepaald worden.

Wettelijke rente

16. Eiseres heeft aangevoerd dat zij het niet eens is met het besluit van 11 december 2023 voor zover dat ziet op het niet toekennen van de wettelijke rente.

Belastingdienst/Toeslagen heeft zich ter zitting op het standpunt gesteld dat de wettelijke rente is uitgesloten voor het forfaitaire bedrag van € 30.000,- en dat eiseres zich moet wenden tot de Commissie werkelijke schade.

17. In artikel 4:102, tweede lid, van de Awb is bepaald dat indien een afwijzende beschikking tot betaling door het bestuursorgaan als gevolg van bezwaar of beroep wordt vervangen door een beschikking tot betaling, het bestuursorgaan wettelijke rente verschuldigd is vanaf het tijdstip waarop het in verzuim zou zijn geweest indien de beschikking op de laatste dag van de daarvoor gestelde termijn zou zijn gegeven.

Dit betekent dat wanneer een bestuursorgaan een nieuw besluit moet nemen, de wettelijke rente ingaat nadat de oorspronkelijke beslis- en de betaaltermijn tezamen zijn verstreken.12

18. In het besluit van 17 april 2021 heeft Belastingdienst/Toeslagen bepaald dat eiseres geen recht heeft op het forfaitaire bedrag van € 30.000,-. In het bestreden besluit van 11 december 2023 heeft Belastingdienst/Toeslagen overwogen dat met het besluit van 15 november 2023 (de integrale beoordeling) is komen vast te staan dat eiseres alsnog recht heeft op het (forfaitaire) bedrag van € 30.000,-.

19. Eiseres heeft haar aanvraag 16 februari 2021 ingediend. Op grond van artikel 6.9, derde lid, van de Wht vindt de uitbetaling van het forfaitaire bedrag van € 30.000,- binnen zes maanden na ontvangst van de aanvraag van de herstelmaatregel plaats. Dit betekent dat Belastingdienst/Toeslagen uiterlijk 16 augustus 2021 het forfaitaire bedrag had moeten uitbetalen, waardoor Belastingdienst/Toeslagen vanaf die datum wettelijke rente verschuldigd is. Deze rente is verschuldigd tot aan de dag van algehele voldoening.

Conclusie

20. Het beroep is gegrond en de rechtbank vernietigt het bestreden besluit voor zover Belastingdienst/Toeslagen heeft nagelaten te beslissen over de bestuurlijke dwangsom en de wettelijke rente. De rechtbank ziet aanleiding zelf in de zaak te voorzien, in die zin dat de rechtbank de bestuurlijke dwangsom vaststelt en bepaalt dat Belastingdienst/Toeslagen aan eiseres de wettelijke rente vergoedt.

21. Omdat de rechtbank het beroep gegrond verklaart, bepaalt de rechtbank dat Belastingdienst/Toeslagen aan eiseres het door haar betaalde griffierecht vergoedt.

22. De rechtbank veroordeelt Belastingdienst/Toeslagen verder in de door eiseres gemaakte proceskosten. Deze kosten stelt de rechtbank op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht (Bpb) voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vast op € 1.750,- (1 punt voor het indienen van het beroepschrift en 1 punt voor het verschijnen ter zitting, met een waarde per punt van € 875,- en een wegingsfactor 1).

Beslissing

De rechtbank:

• verklaart het beroep gegrond;
• vernietigt het bestreden besluit voor zover dat ziet op het nalaten te beslissen over de bestuurlijke dwangsom en de wettelijke rente;
• bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van het deel van het vernietigde besluit;
• stelt de door Belastingdienst/Toeslagen te betalen reeds verbeurde dwangsom vast op € 1.442,-;
• veroordeelt Belastingdienst/Toeslagen tot vergoeding aan eiseres van de wettelijke rente overeenkomstig de in deze uitspraak aangegeven wijze;
• bepaalt dat Belastingdienst/Toeslagen aan eiseres het betaalde griffierecht van € 50,- vergoedt;
• veroordeelt Belastingdienst/Toeslagen in de proceskosten van eiseres tot een bedrag van € 1.750,-.

Deze uitspraak is gedaan door mr. N. Boonstra, voorzitter, en mr. R.J.P. Ferwerda en mr. L.A.C. van Nifterick, leden, in aanwezigheid van mr. I.F.A.M. Errington-Quaedvlieg, griffier. De uitspraak is uitgesproken in het openbaar op 16 april 2024.