Douaneschuld wegens overschrijding vergunningsvoorwaarden; rente op achterstallen (1)

1.1. De inspecteur heeft met dagtekening 19 mei 2017 aan belanghebbende een uitnodiging tot betaling (hierna: de utb) uitgereikt van € 278.963,31 aan douanerechten en € 5.400,29 aan rente op achterstallen.

1.2. Het tegen de utb gemaakte bezwaar heeft de inspecteur bij uitspraak op bezwaar van 28 november 2017 ongegrond verklaard.

1.3. Op het daartegen ingestelde beroep heeft de rechtbank in haar uitspraak van 1 april 2021 als volgt beslist (in de uitspraak van de rechtbank worden belanghebbende en de inspecteur aangeduid als ‘eiseres’ respectievelijk ‘verweerder’):

1.4. Beide partijen hebben hoger beroep ingesteld tegen deze uitspraak. Het door de inspecteur ingestelde hoger beroep (kenmerk 21/00335) is bij het Hof ingekomen op 17 mei 2021 en is aangevuld bij brief van 9 juni 2021. Het door belanghebbende ingestelde hoger beroep (kenmerk 21/00350) is bij het Hof ingekomen op 18 mei 2021 en is aangevuld bij brief van 8 juli 2021, welk geschrift tevens het verweerschrift op het door de inspecteur ingestelde hoger beroep bevat. Ook de inspecteur heeft een verweerschrift ingediend.

1.5. Op 18 november 2022 en 28 november 2022 zijn bij het Hof nadere stukken van belanghebbende ingekomen.

1.6. Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 29 november 2022. Het onderzoek in deze zaak heeft gelijktijdig plaatsgevonden met het onderzoek in de zaken met kenmerken 21/00334, 21/00351, 21/00349, 21/00352 en 21/00353, betreffende in hoofdzaak dezelfde geschilpunten, maar andere belanghebbenden. Van het verhandelde ter zitting is een proces-verbaal opgemaakt dat aan partijen zal worden toegezonden.

2. Feiten

2.1. De rechtbank heeft de volgende feiten vastgesteld.

“1. Eiseres exploiteert een groothandel in vis en schaal- en weekdieren. De activiteiten van eiseres bestaan uit de handel in en het bewerken van vis en visproducten.

2. In de periode van 22 december 2010 tot 22 december 2013 beschikte eiseres over een vergunning bijzondere bestemming voor de verwerking van diverse soorten vis. In deze vergunning waren hoeveelheden per vissoort op jaarbasis opgenomen. Op verzoek van eiseres heeft verweerder deze vergunning per 31 juli 2012 gewijzigd, waarbij - voor zover van belang - de hoeveelheid en waarde van Alaska koolvis filet zijn verhoogd.

3. Op 1 november 2013 heeft eiseres een aanvraag ingediend voor een vergunning bijzondere bestemming (hierna: de vergunning). Op 18 december 2013 is de vergunning verleend. In de vergunning is onder meer het volgende vermeld:

4.1. Verweerder heeft een administratieve controle ingesteld naar de naleving van de voorwaarden van de vergunning en een initieel onderzoek naar de administratieve organisatie en de maatregelen van interne beheersing (AO/IB). De bevindingen zijn opgenomen in het controlerapport van 8 mei 2017. In het controlerapport is - voor zover van belang - het volgende vermeld:

4.2. In bijlage 5 bij het controlerapport is opgenomen dat eiseres in 2016 een hoeveelheid van 98.430 kg kabeljauwfilet onder haar vergunning heeft gebracht.

5. Op 19 mei 2017 is de onderhavige utb uitgereikt. In deze utb is - voor zover van belang - het volgende vermeld:

2.2. Nu de hiervoor vermelde feiten door partijen op zichzelf niet zijn bestreden zal ook het Hof daarvan uitgaan. Het Hof voegt daaraan de volgende feiten toe.

2.3. Tot de gedingstukken behoort een memo (zonder dagtekening) met het opschrift ‘Handhaving verplichtingen en overschrijden hoeveelheden in vergunningen’ , afkomstig van de ‘Coördinatiegroep formeel recht’ van de Douane. De inspecteur heeft ter zitting in hoger beroep verklaard dat dit de definitieve tekst van genoemd memo is, vastgesteld in het overleg van genoemde coördinatiegroep op 26 februari 2018. In het memo is onder meer het volgende opgenomen:

2.4. Tot de gedingstukken behoren 33 pagina’s aan intern e-mailverkeer tussen medewerkers van de douane. In deze e-mailberichten is onder meer het volgende vermeld:

22 september 2017 :

Onlangs hebben we gesproken over de uitleg van de in de vergunningen bijzondere bestemming vermelde hoeveelheden (en waardes). Vorenbedoelde vergunningen worden voor een tijdvak van drie jaar afgegeven. Jij hebt tijdens het gesprek aangegeven dat de vermelde hoeveelheden in de vergunning voor het hele tijdvak zijn (dus 3 jaar) en niet per jaar, tenzij anders in de vergunning aangegeven. Dat is de landelijke lijn. Voor (…) BV. betekent dit dat de hoeveelheden in 2017 worden overschreden. Hiervoor willen wij een UTB uitreiken.

De gemachtigde van (…) BV., heer Boersma van CK, is van mening dat de vermelde hoeveelheden in de vergunning jaarhoeveelheden zijn. Hij verwijst onder meer naar een vergunning bijzondere bestemming van Douane Nijmegen. Zie bijlage. Inmiddels heeft de Douane Nijmegen een UTB opgelegd voor het overschrijden van de hoeveelheden als vermeld in de vergunning (zie bijlage). Dit naar aanleiding van een verzoek van de heer Boersma, namens [gezwart].

De Douane Nijmegen geeft blijkbaar een andere uitleg aan de vergunning dan de Douane Eindhoven. Er is volgens mij sprake van vergelijkbare gevallen.

Wil jij dit zo spoedig mogelijk coördineren zodat we weer op één lijn zitten met beleid en uitvoering ?

26 september 2017

9:47 uur

Ik heb overleg gehad met (…) van Douane Nijmegen. Hij is betrokken geweest bij de (…) casus. Nijmegen hanteert, net als wij, de stelling dat de hoeveelheden gelden voor de looptijd van de vergunning en niet per jaar. Wat dat betreft wijkt het niet af van onze uitleg. Douane Nijmegen zegt aan de voorkant niet te nuanceren. D.w.z. als er rekening moet worden gehouden met verzachtende omstandigheden of mogelijke onduidelijkheden van onze kant in het hele traject moet dit worden beoordeeld in bezwaar of beroep. Nijmegen heeft de UTB inmiddels verstuurd.

Ik denk dat we qua uitleg van de vergunning op een lijn zitten.

13:02 uur

Bedankt voor je reactie. Ik heb wel twee punten die ik graag nader onderzocht wil hebben:

1. Ik begrijp de stelling, dat de vraag of er sprake is van verzachtende omstandigheden of onduidelijkheden moet worden beantwoord in een bezwaar- of beroepsfase, niet goed. Waarop is dit gebaseerd? In bezwaar tegen een UTB hebben we geen ander toetsingskader dan in de fase daarvoor. De UTB is wel of niet terecht uitgereikt. Hieraan doen verzachtende omstandigheden niet af. Je kunt hooguit bij de behandeling van een verzoek om terugbetaling c.q. kwijtschelding o.g.v. de artikelen 119 en 120 bepaalde omstandigheden meewegen. Dit is echter een andere procedure. Mocht je een andere visie hebben, dan hoor ik dat graag.

2. Dat Nijmegen de UTB inmiddels heeft gestuurd, heb ik gezien. Ik had deze UTB ook bijgevoegd bij mijn mail aan jou. Echter ik heb ook vastgesteld dat deze UTB is gebaseerd op hoeveelheden per jaar conform het verzoek van belanghebbende en Customs Knowledge. De uitvoering van het beleid is dan toch niet op één lijn, toch? Of is er nog een UTB gestuurd waarbij wel rekening is gehouden met het beleid dat de vergunde hoeveelheden voor de hele looptijd van de vergunning zijn?

Dus graag z.s.m. vaststellen en coördineren dat we wat betreft de uitvoering op één lijn zitten. Ik ontvang graag de bewijsstukken (UTB en de onderbouwing) hiervan.

14:09 uur

Je hebt gelijk. De UTB is inderdaad gebaseerd op toepassing van de hoeveelheid per jaar. Ik leg dit nog een keer voor aan (…). Dit klopt niet helemaal met hetgeen hij zei.

2 oktober 2017

10:46 uur

(…) Ze hebben in Nijmegen inderdaad besloten om de hoeveelheden per jaar te laten gelden omdat dit niet duidelijk zou zijn in de vergunning. Nu wijkt die vergunning op dit punt niet af van die van (…). De vraag is of wij het ook dermate onduidelijk vinden weergegeven in de vergunning dat we de klant het voordeel van de twijfel geven. Eigenlijk waren we eerder al tot de conclusie gekomen dat wij het niet zo onduidelijk vinden. Ik vind ook dat, mocht het onduidelijk zijn, de vergunninghouder niet zelfstandig een inschatting moet maken van wat er bedoeld kan zijn maar de gewenste duidelijkheid moet vragen bij het douanekantoor dat de vergunning heeft verleend. Ik denk dat we ons eerdere standpunt moeten handhaven en uitgaan van hoeveelheden voor de vergunningperiode en niet van hoeveelheden per jaar. (…).

14:05

(…) Dit soort kwesties is al vaker aangekaart bij Formeel recht op het DLK. (…) heeft altijd de lijn aangehouden dat we naheffen in alle gevallen. Hij zou hier een notitie over schrijven maar die is nooit verschenen.

4 oktober 2017

Naar aanleiding van het overleg vanochtend een paar regels over de vraag om wat meer duidelijkheid vanuit Formeel Recht DLK over hoe om te gaan met overschrijdingen van hoeveelheden in vergunningen Actieve veredeling en Bijzondere bestemming. In de coördinatiegroep Formaliteiten en bijzondere regelingen is dit punt regelmatig naar voren gekomen en steeds is bevestigd dat we naheffen in alle gevallen. Aan de voorkant, d.w.z. bij de controle en het vaststellen van de schuld wordt geen nuance aangebracht. Dat kan eventueel later in een bezwaar of beroepsfase. De praktijk lijkt inmiddels dat hier en daar toch een weg wordt gezocht om de gevolgen van de overschrijdingen te beperken. Concreet worden we momenteel, via Bart Boersma van Customs Knowledge, geconfronteerd met een UTB van een ander kantoor waarbij anders wordt gehandeld dan door ons in een vrijwel identieke situatie. In dat geval hanteert DNY [Hof: Douane Nijmegen] de in de vergunning genoemde hoeveelheden per jaar terwijl wij de stelling hebben dat die gelden voor de volledige looptijd van de vergunning. De naheffing is bij ons dus veel hoger dan in DNY terwijl de omstandigheden en de feitelijke overtreding, voor zover te overzien, gelijk zijn. Het gaat me nu niet om de vraag of DEI [Hof: Douane Eindhoven] of DNY gelijk heeft maar we hebben behoefte aan landelijk beleid hoe te handelen in dit soort gevallen. Daarna kunnen we de situaties van DNY en DEI hieraan toetsen.

8 oktober 2017

De door (…) genoemde casus hebben we ook eerder langs zien komen. Als niet specifiek in de vergunning is bepaald dat het een jaarlijkse hoeveelheid is, is het de hoeveelheid die geldt voor de gehele looptijd van de vergunning, dus veelal drie jaar. Wellicht zit er dus een verschil in de casuïstiek en anders is DNY uit de bocht gevlogen een andere conclusie kan ik er niet aan verbinden. DEI hanteert dus de juiste lijn, richting CK maar aangeven dat het een fout is waar hij niet mee kan wegkomen in de DEI zaak. In dit soort zaken stellen we dan dat de collega een fout heeft gemaakt, evt bezien we of we alsnog kunnen opleggen in de DNY-zaak maar het is de vraag of dat nog kan gezien de verjaringstermijn. Bespreken in de regiegroep kan natuurlijk altijd. In Rotterdam en bij DAM en DGR gaat het volgens mij wel goed want daarvandaan hebben we bij FR casuïstiek langs zien komen.

9 oktober 2017

Eens met (…) dat hoeveelheden in de basis bedoeld zijn de hoeveelheden gedurende de geldigheid van de vergunning. Zie ook de tekst van de aanvraag/vergunning:

7. Goederen die onder de vergunning mogen worden geplaatst

Let op! De opgegeven waarde en hoeveelheid is de bovengrens waarvoor goederen gedurende de geldigheid van de vergunning, onder deze vergunning kunnen worden geplaatst.

Voor AV is dat al jaren zo geformuleerd. Voor BB is dat onlangs op die manier geformuleerd. Wellicht dat de zaak van DNY over BB gingen dat de vergunning net iets anders was beschreven.

Voor AV is het al jaren een voorgeschreven model en dat moet op die manier worden toegepast.

8 november 2017

Zie bijgevoegde berichtenwisseling tussen (…) en DLK, met name de reactie van (…).

Inmiddels is deze casus besproken in de coördinatiegroep. Daar gaf DNY aan dat daar aan de vergunninghouder is meegedeeld tijdens de controle dat het toepassen van de hoeveelheden per jaar zonder gevolg zou blijven. Ik heb geen stukken die dit bevestigen. We hebben verder vastgesteld dat andere kantoren de hoeveelheden in de vergunning toepassen voor de gehele looptijd en niet per jaar. Afgesproken is dat dit de lijn is, tenzij duidelijk andere afspraken zijn gemaakt bij het verlenen van de vergunning. De situatie van DNY staat op zich. (…) noemt dit een fout die geen precedent schept voor andere gevallen.

9 november 2017

13:47

Nu het landelijke standpunt ten aanzien van de overschrijdingen van de vergunning hoeveelheden helder is, kan ook aan de derde letter van de afkorting EBU recht worden gedaan, namelijk eenheid van uitvoering. Ik heb vastgesteld dat in de zaak [gezwart] van de douane Nijmegen geen sprake is van verjaring (…). Ook ben ik van mening dat navordering niet achterwege kan blijven omdat tijdens de controle na invoer bepaalde uitingen zijn gedaan. Verder heb ik geen bijzondere omstandigheden kunnen ontdekken in de Nijmeegse casus. (…). Alhoewel een verkeerde beslissing in een andere zaak niet zal leiden tot een andere beslissing in de Eindhovense zaak, ben ik van mening dat sprake moet zijn van een uniforme uitvoering en nog belangrijker een juist toepassing van het communautaire recht. Willen jullie hiervoor zorgen?

21:26

Ik hoop dat de materie nu overal op gelijke wijze wordt toegepast. Indien een collega hier tegen in gaat en ondanks alle berichten een andere lijn verkondigt of nog erger beslissingen neemt tegen deze lijn in dan hoor ik dat graag. Vooralsnog maak ik uit het bericht van (…) op dat DNY wel heeft opgelegd dus dat doet me deugd. (…). Wij gaan dan een bericht aan Brussel versturen om het bedrag zelf af te gaan dragen, het zogenaamde afwegingskader gaat dit vooraf toetsen. In een dergelijk geval wordt het MT geïnformeerd die vervolgens de regio-directeur hier op aanspreekt. Daarnaast wordt MinFin ingelicht en eventueel zelfs de DG op de hoogte gesteld.

2.5. In het proces-verbaal dat is opgemaakt van de zitting in hoger beroep is onder meer het volgende vermeld:

3. Geschil in hoger beroep

3.1. In het hoger beroep van belanghebbende is tussen partijen in geschil of de utb terecht en tot het juiste bedrag aan belanghebbende is uitgereikt. Belanghebbende betoogt dat de rechtbank de utb niet had moeten verminderen, maar had moeten vernietigen. De inspecteur stelt zich op het standpunt dat de utb ten onrechte is verminderd door de rechtbank.

In zijn hoger beroep bestrijdt de inspecteur het oordeel van de rechtbank dat met ingang van 1 mei 2016 geen rente op achterstallen, als bedoeld in artikel 114 DWU, kan worden geheven over douaneschulden die zijn ontstaan vóór 1 mei 2016.

3.2. Partijen doen hun standpunten steunen op de gronden welke door hen zijn aangevoerd in de van hen afkomstige stukken. Voor hetgeen zij daaraan ter zitting hebben toegevoegd wordt verwezen naar de naar aanleiding van het verhandelde ter zitting opgemaakte proces-verbaal.

4. Overwegingen van de rechtbank

De rechtbank heeft het volgende overwogen:

5. Beoordeling van het geschil

Op de zaak betrekking hebbende stukken

5.1. In hoger beroep heeft belanghebbende in de eerste plaats haar door de rechtbank verworpen standpunt herhaald, dat de inspecteur gehouden is om informatie te verstrekken over de wijze waarop hij in het verleden vergunningen bijzondere bestemmingen heeft verleend aan (niet nadere aangeduide) derden en over de inhoud van die vergunningen.

Daarnaast heeft belanghebbende ter zitting in hoger beroep betoogd dat uit een door de inspecteur overgelegd verslag van de ‘Coördinatiegroep Formeel Recht’ kan worden afgeleid dat er kennelijk over hoeveelheidsoverschrijdingen bij vergunningen nog twee of drie interne memo’s bestaan van leden van die coördinatiegroep, zodat de inspecteur, ook na toezending van de stukken vermeld onder 2.3 en 2.4, niet alle stukken als bedoeld in artikel 8:42 van de Awb heeft overgelegd. Het Hof oordeelt ter zake als volgt.

5.2. Behoudens gevallen van gerechtvaardigde weigering op grond van artikel 8:29 Awb en uitzonderingsgevallen als misbruik van procesrecht, dient te worden tegemoetgekomen aan een verzoek van de belanghebbende tot overlegging van een bepaald stuk, indien deze voldoende gemotiveerd heeft gesteld dat het stuk van enig belang kan zijn (geweest) voor de besluitvorming in zijn zaak (zie Hoge Raad 25 april 2008, nr. 43.448, ECLI:NL:HR:2008:BA3823).

Belanghebbende verzoekt in de eerste plaats in algemene zin om informatie over besluitvorming van de inspecteur ten aanzien van derden, die in vele stukken kan zijn neergelegd, en verzoekt daarmee onvoldoende concreet om overlegging van een bepaald stuk dan wel bepaalde stukken. Artikel 8:42 Awb biedt hiervoor geen grondslag. Bovendien heeft belanghebbende niet, althans onvoldoende, gemotiveerd dat en hoe die stukken voor de beslechting van (nog) bestaande geschilpunten van belang kunnen zijn (vgl. Hoge Raad 20 juni 2020, nr. 19/00062, ECLI:NL:HR:2020:1107, r.o. 2.4.2). In navolging van de rechtbank is het Hof daarom van oordeel dat de gevraagde informatie niet onder de reikwijdte van artikel 8:42 Awb valt.

Ten aanzien van de interne memo’s van de voornoemde coördinatiegroep heeft belanghebbende naar het oordeel van het Hof eveneens onvoldoende gemotiveerd dat en hoe die stukken voor de beslechting van nog bestaande geschilpunten van belang kunnen zijn. Belanghebbende heeft in wezen aangevoerd dat uit de memo’s kan blijken dat de inspecteur in de uitvoering niet altijd op dezelfde manier heeft gehandeld bij geconstateerde overschrijdingen van hoeveelheden en/of waarden vermeld in vergunningen. Dat niet altijd sprake is geweest van eenheid in de uitvoering wordt echter door de inspecteur geenszins betwist: dat was immers de directe aanleiding voor de landelijke afstemming in de coördinatiegroep, die geleid heeft tot het onder 2.3 aangehaalde memo. De meergenoemde interne memo’s van de coördinatiegroep vallen daarom evenmin onder de reikwijdte van artikel 8:42 Awb.

5.3. Ten overvloede overweegt het Hof nog het volgende.

De verplichting tot het verstrekken van de op de zaak betrekking hebbende stukken heeft ten doel te waarborgen dat een geschil wordt beslecht op basis van alle relevante feitelijke gegevens die aan de inspecteur ter beschikking staan of hebben gestaan, zodat de belanghebbende zich daarover kan uitlaten en de rechter daarmee bij zijn beoordeling rekening kan houden (Hoge Raad 4 mei 2018, nr. 16/04237, ECLI:NL:HR:2018:672, r.o. 3.4.1). Het gaat hierbij om de stukken die de ambtenaren die bij het opleggen van de aanslag/uitnodiging tot betaling en/of de bezwaar- en beroepsbehandeling betrokken zijn of zijn geweest ter beschikking staan of hebben gestaan, en dus niet om stukken die ter beschikking staan of hebben gestaan aan andere medewerkers van de Belastingdienst, die wel krachtens mandaat namens dezelfde inspecteur optreden, maar op geen enkele wijze zijn betrokken bij het bestreden besluit. Ook daarom hoeft de inspecteur niet op zoek te gaan naar de memo’s, waarvan hij ter zitting heeft verklaard dat hij deze niet kent (zie 2.5).

Gevolg overschrijding in vergunning vermelde hoeveelheid en/of waarde

5.4. Belanghebbende heeft onder meer bevroren Alaska koolvis en kabeljauwfilet in het vrije verkeer gebracht met aanspraak op de daarvoor opengestelde tariefcontingenten en (daarom) met gebruikmaking van de regeling bijzondere bestemmingen. Zij beschikte daartoe over een vergunning bijzondere bestemmingen met een geldigheidsduur van drie jaar (van 22 december 2013 tot 22 december 2016). Bij een administratieve nacontrole is geconstateerd dat in elk van de drie jaren de hoeveelheid en de waarde van de onder de regeling bijzondere bestemmingen geplaatste Alaska koolvis de in de vergunning vermelde hoeveelheid (500.000 kg per jaar) en waarde (€ 1.250.000 per jaar) overschrijdt. Daarnaast is vastgesteld dat in het laatste jaar (22 december 2015 tot 22 december 2016) de waarde van de ingevoerde kabeljauwfilet de in de vergunning vermelde waarde (€ 400.000) overschrijdt. Partijen houdt verdeeld of een douaneschuld is ontstaan, voor zover de in de vergunning vermelde waarde en/of hoeveelheid is overschreden.

5.5. De rechtbank heeft geoordeeld dat een overschrijding van de in de vergunning vermelde hoeveelheid wél een douaneschuld doet ontstaan, maar een overschrijding van de in de vergunning vermelde waarde niet. Zij heeft daarom bepaald dat de utb dienovereenkomstig dient te worden verminderd. Belanghebbende betoogt in hoger beroep dat een overschrijding van de in de vergunning vermelde hoeveelheid evenmin tot het ontstaan van een douaneschuld leidt en dat de rechtbank de utb daarom niet had moeten verminderen, maar had moeten vernietigen. De inspecteur stelt zich in zijn hoger beroep op het standpunt dat de rechtbank de utb ten onrechte heeft verminderd, omdat ook het overschrijden van de in de vergunning vermelde waarde leidt tot het ontstaan van een douaneschuld. Het Hof overweegt ter zake als volgt.

5.6. In de verordeningen (EU) nrs. 1220/2012 (voor de periode 2013-2015) en 2015/2265 (voor de periode 2016-2018) zijn jaarlijkse tariefcontingenten vastgesteld voor de invoer van diverse soorten vis. Voor de in de bijlage bij deze verordeningen (per vissoort) genoemde hoeveelheden worden de rechten bij invoer geschorst tot de aldaar aangeduide niveaus (voor zover hier van belang: 0%). De aanleiding voor het instellen van deze contingenten is in de preambule van verordening 1220/2012 als volgt toegelicht:

In overweging (1) van de preambule van verordening 2015/2265 is vrijwel hetzelfde vermeld.

5.7. Artikel 2 van genoemde verordeningen bepaalt dat de tariefcontingenten worden beheerd overeenkomstig artikel 308bis, artikel 308 ter en artikel 308 quater van de UCDW (met ingang van 1 mei 2016: de artikelen 49 tot en met 54 van de UDWU). Deze bepalingen voorzien in een gedetailleerde regeling van de wijze waarop de importeurs aanspraak kunnen maken op de opengestelde contingenten. Artikel 308bis, lid 1, van de UCDW (per 1 mei 2016: artikel 49, lid 1, van de UDWU) stelt voorop dat de contingenten worden beheerd met inachtneming van de chronologische volgorde waarin de aangiften voor het vrije verkeer zijn aanvaard (“wie het eerst komt, het eerst maalt”). Dit beheer vindt plaats door de Europese Commissie (hierna: de Commissie). Naar aanleiding van bij hen ingediende aangiften met aanspraak op een tariefcontingent gaan de lidstaten, door tussenkomst van de Commissie, over tot opneming van de aangevraagde hoeveelheid uit het desbetreffende tariefcontingent. Tussen partijen is niet in geschil dat belanghebbende voor alle in de bestreden utb begrepen vis aanspraak heeft gemaakt op het contingent en dat deze aanspraak na aanvaarding van de aangifte telkens volledig is gehonoreerd.

5.8. Zoals volgt uit het onder 5.6 opgenomen citaat, zijn de tariefcontingenten ingesteld met het oogmerk de visverwerkende industrie in staat te stellen zich op toereikende wijze te bevoorraden. Aan het gebruik van de contingenten is daarom de voorwaarde verbonden dat de vis wordt verwerkt. Om erop toe te kunnen zien dat de in het vrije verkeer gebrachte vis daadwerkelijk wordt verwerkt, is in de bijlage bij meergenoemde verordeningen voor vrijwel alle vissoorten een verwijzing openomen naar eindnoot (1), die luidt:

Genoemde artikelen 291 tot en met 300 zijn opgenomen in Deel II, Titel 1, Hoofdstuk 2 (“Bijzondere bestemmingen”) van de UCDW en voorzien in een regeling waarmee douanetoezicht kan worden uitgeoefend op goederen die reeds in het vrije verkeer zijn gebracht, maar waarvoor dient te worden toegezien op het bereiken van een specifieke bestemming. Artikel 292, lid 1, van de UCDW schrijft een schriftelijke vergunning voor het gebruik van deze regeling voor. Artikel 293, lid 1, aanhef, bepaalt dat deze vergunning dient te voldoen aan het in bijlage 67 bij de UCDW vastgestelde model. Genoemde bijlage bevat, naast het vergunningmodel, voor zover hier van belang, de volgende inleidende bepalingen (cursiveringen Hof):

In het vergunningmodel voor de regeling bijzondere bestemmingen is onder meer voorzien in een vak 7, getiteld “Onder de douaneregeling te plaatsen goederen”, waarin een viertal gegevens vermeld dient te worden van de onder de regeling te plaatsen goederen, waaronder waarde en hoeveelheid:

De toelichting op dit vak 7 luidt:

Omdat het nummer “7” en de tekst “Onder de douaneregeling te plaatsen goederen” vetgedrukt zijn in het vergunningmodel, en in de toelichting niet is vermeld dat afwijking van deze vermeldingen is toegestaan, zijn hoeveelheid en waarde verplicht te vermelden gegevens in een vergunning voor de regeling bijzondere bestemmingen.

De per 1 mei 2016 van toepassing zijnde “transitieverordening” (Gedelegeerde Verordening (EU) 2016/341 van de Commissie van 17 december 2015 tot aanvulling van Verordening (EU) nr. 952/2013 van het Europees Parlement en van de Raad met overgangsregels voor enkele bepalingen van het douanewetboek van de Unie voor de gevallen waarin de relevante elektronische systemen nog niet operationeel zijn) schrijft in artikel 22 en bijlage 12 een vergunningmodel voor met dezelfde inhoud en toelichting.

5.9. De inspecteur stelt zich op het standpunt dat, voor zover de in de vergunning vermelde hoeveelheid en/of waarde is overschreden, belanghebbende niet over een geldige vergunning beschikt, zodat – voor het meerdere – één van de voorwaarden die zijn gesteld voor de plaatsing van de goederen onder de regeling bijzondere bestemmingen niet in acht is genomen. Daardoor is een douaneschuld ontstaan op grond van in artikel 204, lid 1, aanhef en onder b, van het CDW (per 1 mei 2016: artikel 79, lid 1, aanhef en onder c, van het DWU), aldus de inspecteur. Belanghebbende betoogt dat overschrijding van de in de vergunning vermelde hoeveelheid en/of waarde geen douaneschuld doet ontstaan en dat, zo al sprake is van een douaneschuld, deze schuld is ontstaan op grond van artikel 201 CDW (per 1 mei 2016: artikel 77 DWU). Het Hof overweegt ter zake als volgt.

5.10. Zowel de hoeveelheid goederen waarvoor van de regeling gebruik gaat worden gemaakt als de waarde van die goederen, is een wettelijk verplicht onderdeel van de door de douaneautoriteiten te verlenen vergunning bijzondere bestemmingen (zie 5.8). Omdat hoeveelheid en waarde in de vergunning zijn vermeld, is het de vergunninghouder (slechts) vergund de in de vergunning vermelde hoeveelheid onder de regeling bijzondere bestemmingen te plaatsen, tot maximaal de in de vergunning vermelde waarde. Indien een vergunninghouder de in de vergunning vermelde hoeveelheid en/of waarde overschrijdt, beschikt hij voor het meerdere niet over een vergunning. Noch de tekst van de UCDW noch de inhoud van de vergunning biedt enig aanknopingspunt voor de door belanghebbende voorgestane uitleg dat de in de vergunning vermelde hoeveelheid en waarde louter indicatief zijn bedoeld. Degene die een grotere hoeveelheid of waarde van een bepaalde vissoort in het vrije verkeer wenst te brengen met toepassing van de regeling bijzondere bestemmingen dan in de aan hem verleende vergunning is vermeld, dient voor het meerdere een (aanvullende) vergunning aan te vragen (vgl. Hof Amsterdam 11 februari 2020, 19/00052, ECLI:NL:GHAMS:2020:980, r.o. 5.3 e.v.). Nu vaststaat dat de aan belanghebbende verleende vergunning bijzondere bestemmingen formele rechtskracht heeft gekregen, is het belanghebbende op basis van deze vergunning niet toegestaan om Alaska koolvis of kabeljauwfilet in het vrije verkeer te brengen in een grotere hoeveelheid of met een hogere waarde dan die in de vergunning is vermeld.

5.11. Uit het vorenoverwogene volgt dat belanghebbende goederen in het vrije verkeer heeft gebracht met toepassing van de regeling bijzondere bestemmingen, terwijl zij niet voldeed aan alle voorwaarden die zijn gesteld voor plaatsing van die goederen onder deze regeling, meer bepaald de voorwaarde dat zij dient te beschikken over een toereikende vergunning. Hierdoor is, voor de hoeveelheid en/of waarde die de vermelding in de vergunning te boven gaat, op het moment van het in het vrije verkeer brengen met toepassing van de regeling bijzondere bestemmingen een douaneschuld ontstaan.

5.12. Indien – zoals in casu het geval is – één van de voorwaarden die zijn gesteld voor de toekenning van een nulrecht uit hoofde van het gebruik van goederen voor bijzondere doeleinden niet in acht is genomen, ontstaat een douaneschuld op de voet van artikel 204, lid 1, aanhef en onder b, CDW (per 1 mei 2016: artikel 79, lid 1, aanhef en onder c DWU) en niet, zoals belanghebbende betoogt, op grond van artikel 201 van het CDW (per 1 mei 2016: artikel 77 DWU).

Het Hof verwerpt het betoog van belanghebbende dat de inspecteur haar aangiften niet had mogen aanvaarden voor zover daarmee de in de vergunning vermelde hoeveelheid en/of waarde werd overschreden. Niet de inspecteur, maar belanghebbende dient ervoor zorg te dragen dat zij de in haar vergunning vermelde hoeveelheid en waarde niet overschrijdt (vgl. HvJ 15 september 2011, C-138/10, DP grup EOOD, ECLI:EU:C:2011:587, r.o. 39).

Afwijkend standpunt medewerker Europese Commissie

5.13. Belanghebbende heeft een e-mailbericht van een medewerker van de Europese Commissie overgelegd waarin deze kenbaar maakt dat hij van mening is dat de overschrijding van een in een vergunning (voor actieve veredeling) vermelde hoeveelheid geen fiscale gevolgen heeft. Het Hof vindt in voornoemd e-mailbericht geen aanleiding om tot een ander oordeel te komen, noch om een prejudiciële vraag te stellen aan het Hof van Justitie van de Europese Unie. Het lijdt immers geen twijfel dat een dergelijke opinie niet kan worden aangevoerd tegen een duidelijke bepaling van het recht van de Unie.

Verzuim zonder werkelijke gevolgen

5.14. Bij deze stand van het geding betoogt belanghebbende dat sprake is van een “verzuim zonder werkelijke gevolgen” voor de juiste werking van de betrokken douaneregeling, als bedoeld in de slotzin van artikel 204, lid 1, van het CDW. Ook hierin volgt het Hof belanghebbende niet. Artikel 859 van de UCDW bevat een lijst van “verzuimen zonder werkelijke gevolgen” in vorenbedoelde zin. Deze lijst is limitatief, zo heeft het Hof van Justitie geoordeeld in zijn arrest van 11 november 1999, C-48/98, Firma Söhl & Söhlke, ECLI:EU:C:1999:548. De onderwerpelijke situatie komt niet voor in deze limitatieve lijst, zodat geen sprake is van een verzuim zonder werkelijke gevolgen. Hetzelfde heeft te gelden voor zover het DWU van toepassing is (zie artikel 124, lid 1, aanhef en onder h van het DWU en artikel 103 GDWU).

Artikel 212bis CDW (aangiften gedaan voor 1 mei 2016)

5.15. Artikel 212bis van het CDW luidt, voor zover hier van belang:

5.16. Belanghebbende betoogt in hoger beroep dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat het niet mogelijk is om, ondanks het ontbreken van een vergunning bijzondere bestemmingen voor de in de utb betrokken hoeveelheid Alaska koolvisfilet en kabeljauwfilet, met toepassing van artikel 212bis van het CDW toch aanspraak te maken op het desbetreffende contingent. Belanghebbende wijst er in dit verband op dat het contingent nog niet was uitgeput.

5.17. Het Hof verwerpt het standpunt van belanghebbende. Voor zover belanghebbende voor een grotere hoeveelheid en/of waarde vis onder de regeling heeft geplaatst dan is vermeld in de aan haar verleende vergunning, beschikt zij niet over de vereiste vergunning. Uit de punten 41 tot en met 44 van het door de rechtbank genoemde arrest Hof van Justitie 29 juli 2010, C-371/09, Isaac International Ltd, ECLI:EU:C:2010:458, volgt dat indien een vergunning bijzondere bestemmingen is voorgeschreven, maar de aangever niet beschikt over die vergunning, hij niet met toepassing van artikel 212bis CDW desondanks in aanmerking kan komen voor de desbetreffende begunstiging (in casu: het contingent). Een andersluidende uitleg van artikel 212bis zou er op neerkomen dat het opleggen van de voorwaarde van een voorafgaande vergunning iedere betekenis verliest (vgl. punt 42 van genoemd arrest).

Artikel 220 CDW (aangiften gedaan voor 1 mei 2016)

5.18. Belanghebbende stelt zich ook in hoger beroep op het standpunt dat, indien wel een douaneschuld is ontstaan, de inspecteur niet tot navordering van deze douaneschuld had mogen overgaan, omdat de cumulatieve voorwaarden die artikel 220, lid 2, aanhef en onder b, van het CDW stelt voor het afzien van navordering zijn vervuld. Het Hof verwerpt dit standpunt. De inspecteur heeft tijdens een administratieve controle vastgesteld dat, voor zover het aangiften betreft die zijn gedaan voor 1 mei 2016, douaneschulden zijn ontstaan op grond van artikel 204 CDW. Deze douaneschulden heeft hij vervolgens aan belanghebbende medegedeeld met de bestreden utb en geboekt. Van een boeking achteraf (navordering) is derhalve geen sprake; het betreft een eerste utb en een eerste boeking.

Legaliteitsbeginsel, rechtszekerheidsbeginsel en vertrouwensbeginsel

5.19. Belanghebbende stelt zich op het standpunt dat sprake is van een schending van het legaliteitsbeginsel, rechtszekerheidsbeginsel en vertrouwensbeginsel omdat (1) de wetgeving onvoldoende duidelijk was en (2) de inspecteur aanvankelijk niet tot belastingheffing overging indien de in een vergunning vermelde hoeveelheid werd overschreden en dat later, zonder aankondiging, wel is gaan doen. De schending van voormelde beginselen staat aan de onderwerpelijke navordering in de weg, aldus belanghebbende. Het Hof volgt belanghebbende hierin niet en overweegt ter zake als volgt.

5.20. Uit de rechtspraak van het Hof van Justitie volgt dat het in beginsel mogelijk is dat het Unierechtelijke rechtszekerheidsbeginsel eraan in de weg staat dat wettelijk verschuldigde belastingen worden geheven. Daartoe bestaat blijkens diezelfde rechtspraak echter alleen aanleiding in situaties waarin sprake is van gebreken in de wetgeving. Zo was in het arrest HvJ 23 september 2003, zaak C-78/01, Bundesverband Güterkraftverkehr und Logistik (ECLI:EU:C:2003:490) sprake van een zodanige verwijzing in Verordening 2454/93 naar de TIR-overeenkomst, dat op één en dezelfde situatie tegelijkertijd twee verschillende termijnen van toepassing waren. En HvJ 13 februari 1996, zaak C-143/93, Gebroeders Van Es Douane Agenten (ECLI:EU:C:1996:45) betrof een situatie waarin de Europese Commissie had nagelaten een indelingsverordening die was vastgesteld onder de werking van het Gemeenschappelijk Douanetarief (GDT, Verordening 97/69) na invoering van de GN aan te passen, terwijl de desbetreffende bepalingen van de GN niet gelijkluidend waren aan die van het GDT. Naar ’s Hofs oordeel volgt uit deze en andere arresten – bijvoorbeeld Hof van Justitie 9 juli 1981, zaak 169/80, Gondrand Frères en Garancini (ECLI:EU:C:1981:171) en Hof van Justitie 22 februari 1989, gevoegde zaken 92/87 en 93/87, Commissie/Frankrijk en Verenigd Koninkrijk (ECLI:EU:C:1989:77) – dat van schending van het rechtszekerheidsbeginsel eerst sprake kan zijn indien wetgeving gebrekkig is of geheel ontbreekt. Een dergelijke situatie doet zich in casu niet voor. Evenmin valt in te zien dat het legaliteitsbeginsel is geschonden.

5.21. Daar komt bij dat belanghebbende met een aangifte van 30 september 2014 voor het eerst de aan haar vergunde waarde heeft overschreden en op 28 oktober 2014 ook de haar vergunde hoeveelheid, terwijl de inspecteur haar reeds bij brief van 28 september 2014 erop heeft gewezen, onder verwijzing naar het arrest HvJ 6 september 2012, nr. C-262/10 en C-28/11, Döhler Neuenkirchen GmbH, dat de aan haar verleende vergunning strikt moet worden nageleefd en dat niet-naleving kan leiden tot het ontstaan van een douaneschuld, ook indien de goederen wel de toegestane douanebestemming hebben bereikt. Van een schending van het rechtszekerheidsbeginsel, dan wel het vertrouwensbeginsel, is ook daarom geen sprake.

Rente op achterstallen

5.22. De inspecteur bestrijdt in zijn hoger beroep het oordeel van de rechtbank dat belanghebbende met ingang van 1 mei 2016 geen rente op achterstallen verschuldigd is over douaneschulden die zijn ontstaan vóór 1 mei 2016. Het Hof overweegt ter zake als volgt.

5.23. Een nieuwe rechtsregel, zoals artikel 114, lid 2, van het DWU (rente op achterstallen), is van toepassing vanaf de inwerkingtreding van de handeling waarbij hij is ingevoerd. Een dergelijke regel is weliswaar niet van toepassing op rechtsposities die zijn ontstaan en definitief zijn verworven vóór die inwerkingtreding, maar is wel onmiddellijk van toepassing op de toekomstige gevolgen van een onder vigeur van de oude wettelijke regeling ontstane situatie en op nieuwe rechtsposities. Dit ligt – onder voorbehoud van het beginsel dat rechtshandelingen geen terugwerkende kracht hebben – alleen anders wanneer de nieuwe regel gepaard gaat met bijzondere bepalingen die specifiek de voorwaarden voor de toepassing ervan in de tijd vastleggen (vgl. HvJ 3 juni 2021, Jumbocarry Trading, C-39/20, punt 29, ECLI:EU:C:2021:435). Dergelijke bijzondere bepalingen ontbreken voor het in rekening brengen van rente op achterstallen, zodat het ervoor dient te worden gehouden dat de Uniewetgever met de invoering van artikel 114 DWU heeft beoogd om rente op achterstallen te heffen vanaf 1 mei 2016, ongeacht de datum waarop de desbetreffende douaneschulden zijn ontstaan.

5.24. Het stond de Uniewetgever vrij om per 1 mei 2016 voornoemde rente op achterstallen ook voor reeds bestaande douaneschulden in te voeren, hoewel onder de werking van het CDW niet in een vergelijkbare renteregeling was voorzien (vgl. artikel 214, lid 3, CDW gelezen in samenhang met artikel 519 UCDW). De beginselen van rechtszekerheid en bescherming van het gewettigd vertrouwen, brengen geen verplichting met zich om de rechtsorde ongewijzigd te laten in de tijd. De marktdeelnemers mogen niet vertrouwen op de handhaving van een bestaande situatie die de instellingen van de Unie in het kader van hun beoordelingsbevoegdheid kunnen wijzigen (zie arrest Jumbocarry Trading, punt 50).

5.25. Het Hof verwerpt het betoog van belanghebbende dat de renteberekening van de inspecteur voor haar niet controleerbaar is. In artikel 114 DWU is bepaald dat voor een lidstaat die de euro heeft aangenomen, de rentevoet op achterstallen gelijk is aan de door de Europese Centrale Bank op haar basisherfinancieringstransacties toegepaste rentevoet van de eerste dag van de maand van de vervaldag, zoals bekendgemaakt in het Publicatieblad van de Europese Unie, serie C, vermeerderd met twee punten. Van 10 maart 2016 tot 21 juli 2022 bedroeg deze herfinancieringsrente van de ECB 0,00%, zodat gedurende de hele periode die in casu van belang is de rente op achterstallen 2% bedroeg. Daarnaast is in artikel 8:7 van de Algemene douaneregeling een duidelijk voorschrift opgenomen voor de berekening van de rente. Belanghebbende kan derhalve eenvoudig controleren of de renteberekening juist is. Het Hof heeft in een kleine steekproef geen fouten geconstateerd in de vaststelling van de volgens de inspecteur belopen rente en ziet daarom geen reden om aan de juistheid van de door de inspecteur vastgestelde rentebedragen te twijfelen.

5.26. Het Hof verwerpt tot slot ook het betoog van belanghebbende dat de inspecteur voorafgaand aan het vaststellen van de beschikking over de rente op achterstallen een (afzonderlijk) voornemen aan haar had dienen te sturen. De rentebeschikking is namelijk volledig accessoir aan de utb en vloeit gelet op artikel 114 DWU direct uit de utb voort.

5.27. Gelet op het vorenoverwogene slaagt het hoger beroep van de inspecteur ook voor zover dit zich richt tegen het oordeel van de rechtbank inzake de rente op achterstallen.

Slotsom

5.28. De slotsom is dat het hoger beroep van belanghebbende ongegrond is en dat het hoger beroep van de inspecteur gegrond is. De uitspraak van de rechtbank dient te worden vernietigd.

6. Kosten

Het Hof vindt geen aanleiding voor een veroordeling in de kosten van het hoger beroep op de voet van artikel 8:75 van de Awb in verbinding met artikel 8:108 van die wet.

Wel dient de door de rechtbank toegekende proceskostenvergoeding opnieuw te worden vastgesteld, uitgaande van een wegingsfactor 0,5, en dient de vergoeding te worden beperkt tot de kosten van de procedure bij de rechtbank, nu de proceskostenveroordeling enkel nog haar grond vindt in de door de rechtbank toegekende vergoeding van immateriële schade (vgl HR 20 maart 2015, 14/01332, ECLI:NL:HR:2015:660). Het Hof stelt deze kosten vast op:

2 (beroepschrift + zitting) x 0,5 x € 837 = € 837.

Nu, zoals de rechtbank met juistheid heeft geoordeeld, de overschrijding van de redelijke termijn voor de eerste aanleg zowel aan de inspecteur als aan de rechter is toe te rekenen, dienen de proceskosten en het voor het beroep in eerste aanleg betaalde griffierecht (€ 333) om redenen van eenvoud aldus te worden verdeeld dat de inspecteur en de Staat (de Minister van Veiligheid en Justitie) ieder de helft betalen (zie Hoge Raad 19 februari 2016, nr. 14/03907, ECLI:NL:HR:2016:252, r.o. 3.14.2).

7. Beslissing

Het Hof:

• vernietigt de uitspraak van de rechtbank, behoudens de beslissingen inzake de vergoeding van immateriële schade;
• verklaart het beroep ongegrond;
• veroordeelt de inspecteur in de proceskosten voor het beroep in eerste aanleg tot een bedrag van € 418,50;
• veroordeelt de Minister in de proceskosten voor het beroep in eerste aanleg tot een bedrag van € 418,50;
• draagt de inspecteur op de helft van het voor het beroep in eerste aanleg betaalde griffierecht van € 333, derhalve € 166,50 aan belanghebbende te vergoeden, en
• draagt de Minister op de helft van het voor het beroep in eerste aanleg betaalde griffierecht van € 333, derhalve € 166,50, aan belanghebbende te vergoeden.

De uitspraak is gedaan door mrs. B.A. van Brummelen, voorzitter van de douanekamer,
C.J. Hummel en W.J. Blokland, leden van de douanekamer, in tegenwoordigheid van mr. A.H. van Dapperen, als griffier. De beslissing is op 4 april 2023 in het openbaar uitgesproken.