‘Alzo Wij het op u hebben gemunt…’

Opinie

Bedrijf vertrekt, initiatiefwetgever reageert…

Deze week1 lazen we in de media over het voornemen van olie- en gasconcern Shell2 om uit Nederland te vertrekken naar het Verenigd Koninkrijk.3 Eerder maakten levensmiddelenconcern Unilever en informatie- en dataleverancier RELX (Reed Elsevier) al dezelfde beweging.4 Dezelfde dag zagen we ook de derde nota van wijziging verschijnen, van Kamerlid Van der Lee5 (GroenLinks), waarin wordt voorgesteld de Spoedwet conditionele eindafrekening dividendbelasting6 terugwerkende kracht te geven tot en met 15 november 2021, 15.00 uur.7 Deze nota bevat géén inhoudelijke toelichting voor de terugwerkende kracht. Het ontbreken van een parlementaire toelichting hier is enigszins opmerkelijk te noemen. Drie weken geleden haalde de initiële initiatiefnemer juist alle terugwerkende kracht gemotiveerd uit het voorstel.8 In dat licht zou het wellicht als passend kunnen worden gezien de herintroductie van terugwerkende kracht te motiveren. Bovendien geldt terugwerkende kracht doorgaans als de uitzondering op de regel bij fiscale wetgeving,9 waarmee ook om die reden een motivering voor de terugwerkende kracht hier wellicht voor de hand zou hebben gelegen.10 Diezelfde dag lazen we op de website van GroenLinks niettemin het bericht dat deze partij nu met een ‘versnelde indiening bij de Tweede Kamer’ van de ‘initiatiefwet “eerlijke afrekening”’ wil ‘voorkomen dat het fiscale onderdeel van Shell naar Londen vertrekt, zonder belasting te betalen over de jarenlang in Nederland behaalde winsten’.11 De auteur van dat bericht, aldus de duiding op de website, is voornoemd Kamerlid. Later lazen we vergelijkbare berichten in de nationale en internationale pers.12

met als bedoeling…

Deze samenloop van omstandigheden zou wellicht de gedachte kunnen oproepen dat de door de initiatiefnemer parlementair ongemotiveerd voorgestelde terugwerkende kracht in werkelijkheid wellicht zou kunnen zijn ingegeven door het aangekondigde vertrek van bovengenoemde onderneming uit Nederland. Betrokken volksvertegenwoordiger uit zich over zijn bedoelingen met het initiatiefwetsvoorstel in de media echter anders dan binnen de parlementaire burelen. De mediawerkelijkheid – ‘reden voor de terugwerkende kracht is het kunnen belasten van het vertrekkende olie- en gasconcern’13 – en parlementaire werkelijkheid – enige toelichting bij de voorgestelde terugwerkende kracht ontbreekt – lopen uiteen. Die scheidslijn, hoe dik of dun wellicht ook, vormt voor ons reden voor voorzichtigheid. Dit, ook om te waken voor mogelijk voorbarige conclusies als het gaat om de bedoelingen van betrokken initiatiefwetgever in zijn parlementaire hoedanigheid in dit verband.14 We weten het niet zeker. Wat daar ook van zij, het is niet voor het eerst dat initiatiefnemers van een belastingwetsvoorstel tenminste de indruk15 wekken specifiek een met naam genoemde individuele fiscale actor op het oog te hebben om te ‘vangen’ met een wijziging in belastingwetgeving.16

Terecht of willekeur?

De al dan niet vermeende fiscale positie van een enkele speler lijkt niet alleen aanleiding te vormen voor de introductie of aanpassing van een belastingmaatregel, het is de betreffende speler zélf – en met name daar ontstaan toch wat vragen – die hier de gerichte ‘target’, de normadressaat, van de betreffende wetgevende interventie lijkt te zijn. Bij ons kwam de vraag op naar de juistheid of wenselijkheid van een (initiatief)wetgever die via een fiscaal wetsvoorstel gericht intervenieert in de belastingpositie van een specifieke individuele marktdeelnemer. Is het goed als een volksvertegenwoordiger zijn initiatiefrecht en daarmee de macht van de staat op zodanige wijze zou aanwenden en inzetten door via een belastingwetgevende handeling op gerichte en directe wijze in te grijpen in de fiscale positie van een individuele belastingplichtige? Of raakt dat aan willekeur?

Hieronder zetten we onze voorzichtige gedachten hierover uiteen. Voor de goede orde abstraheren we hiertoe van de concrete ontwikkelingen die de directe aanleiding voor deze bijdrage vormen.17

Over moraliteit en recht

Waarom heffen we ook alweer belastingen? Belastingheffing gaat over de financiering van de samenleving, over de morele verplichting van eenieder om naar billijkheid (draagkrachtbeginsel) bij te dragen aan de bekostiging van de tot ieders nut strekkende publieke uitgaven (profijtbeginsel). Belastingheffing gaat over collectieve herverdeling van welzijn om zo te komen tot collectieve optimalisatie daarvan. Omdat ‘welzijn’ geen meetbare eenheid is, hanteren we ‘inkomen’ als surrogaat.18 Belastingheffing is een gecollectiviseerde billijkheidsaangelegenheid, net zoals de daar tegenoverstaande publieke uitgaven een gecollectiviseerde profijtaangelegenheid zijn. Zoals aan de opbrengstenkant geen ruimte bestaat voor individuele belastingheffing, of dit behoort althans zo te zijn, geldt aan de uitgavenkant hetzelfde voor uit overheidsmiddelen bekostigde individuele begunstiging, of dit behoort althans zo te zijn.19

Belastingheffing is een aangelegenheid van fundamenteel rechtsstatelijke aard. Het denken hierover is te herleiden tot de oorspronkelijke rechtsfilosofische gedachtevorming over de relatie tussen staat en volk.20 De staat voorziet in collectieve goederen en diensten; voorzieningen die we niet aan de marktwerking kunnen of willen overlaten. Dit, als gezegd met als doel te komen tot collectieve welzijns- en welvaartsoptimalisatie, de centrale taak van een staat. Belastingheffing is het instrument waarmee een staat zijn taakopdracht financiert en zijn autonomie tot uitdrukking brengt. Belastingheffing vormt zo bezien een instrument van soevereiniteits- en machtsuitoefening door de staat jegens zijn justitiabelen. In de klassieke rechtsfilosofie moet de concentratie van macht bij de staat worden beteugeld en dat doen we door deze te scheiden in een uitvoerende macht, een rechterlijke macht en een wetgevende macht – de trias. Het primaat daarbij ligt bij laatstgenoemde, de volksvertegenwoordiging, de institutie waar in een democratische rechtsstaat het volksmandaat berust.

Wat is hier de rol van de volksvertegenwoordiger? In een democratische rechtsstaat is voor de volksvertegenwoordiging een centrale rol weggelegd. De morele bijdrageverplichting wordt uit kracht van een wet21 omgevormd tot een juridische bijdrageverplichting, hier de verplichting tot belastingbetaling. Het is de democratisch gelegitimeerde wetgever,22 die de aard en omvang van de in geldeenheden uitgedrukte bijdrageverplichtingen vaststelt en de integriteit, de intrinsieke billijkheid, van belastingwetgeving en de totstandkoming daarvan borgt en bewaakt. Via de verkiezingen wordt de vertegenwoordiging daartoe verkozen en voor deze rol gemandateerd en via dezelfde verkiezingen legt de volksvertegenwoordiging daarvoor verantwoording af. Wij, belastingplichtigen, belasten via de staat zo bezien uiteindelijk onszelf. En, belangrijk, in het parlement vindt de transformatie plaats van onze gemeenschappelijke waarden, onze moraal, naar onze gemeenschappelijke normen, onze regels. Iedere (fiscale) wet(swijziging) is uiteindelijk de uitkomst van een politiek besluitvormingsproces dat begint en eindigt bij onze ideeën over ‘goed en slecht’. Dit geldt ook voor het nemen van belastingmaatregelen met terugwerkende kracht. Aan een dergelijke beslissing – en dit geldt in feite uiteindelijk voor iedere politieke beslissing – kan strikt genomen juridisch altijd via wetgeving opvolging worden gegeven. Daarvoor heeft de samenleving de volksvertegenwoordigers immers gemandateerd. Dit betekent vervolgens niet dat wat juridisch kan daarom ook in meer normatieve zin ook altijd juist is. Dat geldt voor rechtzoekenden en dat geldt ook voor de staat. Van belang in te zien is dat de volksvertegenwoordiger hier de hand aan de knop heeft. Bij de volksvertegenwoordiging berust de morele en haast ultieme verantwoordelijkheid de integriteit van dit transformatieproces te bewaken, en waarde en norm te blijven verenigen. Het is aan iedere individuele volksvertegenwoordiger zich van deze taak te kwijten en zijn wetgevende macht niet op oneigenlijke wijze jegens zijn vertegenwoordigden aan te wenden.

Alleen de staat beschikt over de macht, bevoegdheid en middelen om via regelgeving en belastingheffing economische activiteiten van niet-statelijke actoren te reguleren, te sturen en te beïnvloeden. Ook internationaalpolitiek zijn het de staten, met name de grootmachten, die hier de sleutelposities bekleden. Denk in de fiscale context bijvoorbeeld aan de belastingverdragen en ook het historische politieke akkoord van afgelopen zomer over de voorgenomen 2-pijlerherziening van het internationale belastingsysteem. Wetten kunnen door staten worden gewijzigd, verdragen kunnen door staten worden aangepast of opgezegd. Als het erop aankomt, kunnen staten zich aan ieder juridisch gesternte of normenkader onttrekken. Staten bepalen dit uiteindelijk immers allemaal zelf. Een individuele belastingplichtige – hoe groot of hoe klein ook – heeft in dat verband uiteindelijk geen bepalende of anderszins doorslaggevende rol. Statelijke actoren zijn als het erop aankomt altijd machtiger dan niet-statelijke actoren. Dit geldt ook als bedoelde niet-statelijke actoren multinationale ondernemingen zijn. De rol en invloed van de niet-statelijke actor is onderaan de streep zo groot of zo klein als de statelijke actor dit toestaat. Het is niet voor niets dat de grondslag onder de oorspronkelijke opvattingen in de rechtsfilosofie erin bestaat dat de institutionele staatsstructuren er uiteindelijk toe dienen de individuele rechtzoekende tegen de staat te beschermen.

‘Alzo Wij…’

Zou het wenselijk zijn als een volksvertegenwoordiger zijn grondwettelijk gegeven initiatiefrecht en daarmee de macht van de staat aanwendt en inzet om specifiek richting een individuele marktdeelnemer fiscaalwetgevend te interveniëren? Dit, bijvoorbeeld, in reactie op een legitieme beweging van deze marktdeelnemer in het maatschappelijk-economische proces? Wij neigen ernaar deze vraag met nee te beantwoorden. Dit, zelfs als een poging daartoe van een individuele volksvertegenwoordiger uiteindelijk in het parlementaire besluitvormingsproces zou stranden. De reden hiervoor is dat we menen dat met reeds de enkele aanwending van het initiatiefrecht op een dergelijke wijze een glijdende schaal zou worden ingezet richting willekeurige belastingheffing. Een dergelijke stap zou een beweging kunnen initiëren van collectieve belastingheffing naar individuele belastingheffing; de facto willekeur. Daarmee zou iedere morele grondslag aan de belastingwet komen te ontvallen. Wat ons betreft dient dit te allen tijde te worden voorkomen.23

We sluiten af. De ontwikkelingen van afgelopen dagen raken wat ons betreft – naast de discussies die we zien ontstaan nu we worden geconfronteerd met de gevolgen van de keuzes die we hier als samenleving aan het maken zijn – aan de kern van de functie van belastingheffing, de taak van de staat en de rol van de volksvertegenwoordiger in dit verband, met name als het gaat om het borgen en bewaken van een integere inzet van de macht van de staat. Over de merites van wat we hier zien gebeuren, kan natuurlijk verschillend worden gedacht. Ons lijkt het in ieder geval niet goed als een situatie zou kunnen komen te ontstaan, of zelfs maar een stap in die richting, waarin het zou worden toegestaan een wetsvoorstel, expliciet of impliciet, in te leiden met de woorden: ‘Alzo Wij in overweging genomen hebben, dat Wij het op u hebben gemunt…’24