Zweedse belastingwetgeving voor kredietinstellingen; geen staatssteun

ARREST VAN HET GERECHT (Vierde kamer – uitgebreid)

17 april 2024 (*)

„Staatssteun – Zweedse belastingwetgeving – Belasting op het systeemrisico van de kredietinstellingen – Besluit om geen bezwaar te maken – Selectief karakter – Doel van de maatregel – Afwijking van het referentiestelsel”

In zaak T‑112/22,

Ideella föreningen Svenska Bankföreningen med firma Svenska Bankföreningen, Näringsverksamhet, gevestigd te Stockholm (Zweden),

Länsförsäkringar Bank AB, gevestigd te Stockholm,

vertegenwoordigd door P. Hansson, M. Eriksson, M. Persson en A. Andersson, advocaten,

verzoeksters,

tegen

Europese Commissie, vertegenwoordigd door F. Tomat en A. Steiblytė als gemachtigden,

verweerster,

ondersteund door

Koninkrijk Zweden, vertegenwoordigd door C. Meyer-Seitz, A. Runeskjöld, F.‑L. Göransson, H. Shev, H. Eklinder en R. Shahsavan Eriksson als gemachtigden,

interveniënt,

wijst

HET GERECHT (Vierde kamer – uitgebreid),

samengesteld als volgt: S. Papasavvas, president, R. da Silva Passos, M. Jaeger, S. Gervasoni en N. Półtorak (rapporteur), rechters,

griffier: P. Cullen, administrateur,

gezien de stukken,

na de terechtzitting op 9 november 2023,

het navolgende

Arrest

1 Met hun beroep krachtens artikel 263 VWEU vorderen verzoeksters, Ideella föreningen Svenska Bankföreningen med firma Svenska Bankföreningen, Näringsverksamhet en Länsförsäkringar Bank AB, nietigverklaring van besluit COM(2021) 8637 final van de Europese Commissie van 24 november 2021 betreffende steunmaatregel SA.56348 (2021/N) – Zweden: Zweedse belasting op kredietinstellingen (hierna: „bestreden besluit”).

Voorgeschiedenis van het geding

2 Eerste verzoekster, Ideella föreningen Svenska Bankföreningen med firma Svenska Bankföreningen, Näringsverksamhet, is een Zweedse bankenorganisatie die 31 leden vertegenwoordigt in het kader van aangelegenheden van gemeenschappelijk belang op nationaal en internationaal niveau. Haar leden zijn banken en financiële instellingen die in Zweden gevestigd zijn.

3 Tweede verzoekster, Länsförsäkringar Bank, is lid van die bankenorganisatie.

4 Op 3 september 2021 heeft het Koninkrijk Zweden overeenkomstig artikel 108, lid 3, VWEU een wetsontwerp betreffende een risicobelasting voor kredietinstellingen, alsook ontwerpen tot wijziging van de wet betreffende krediet voor buitenlandse belasting (hierna gezamenlijk: „wetsontwerp”) aangemeld bij de Commissie. Desondanks was het Koninkrijk Zweden van mening dat de ingevoerde belasting (hierna: „belasting”) niet voldeed aan de in artikel 107, lid 1, VEU neergelegde criteria van selectiviteit en dus geen staatssteun uitmaakte. Het wetsontwerp is aanvaard en de wet is op 1 januari 2022 in werking getreden.

5 Op grond van punt 2.1, afdeling 1, van het wetsontwerp moeten kredietinstellingen de belasting betalen aan de staat.

6 Overeenkomstig punt 2.1, afdeling 4, van het wetsontwerp zijn Zweedse kredietinstellingen onderworpen aan de belasting wanneer de som van hun schulden aan het begin van het belastingjaar de in het wetsontwerp vastgestelde grenswaarde overschrijdt. Inzake buitenlandse kredietinstellingen is bepaald dat zij worden belast wanneer zij aan het begin van het belastingjaar schulden hebben die kunnen worden toegerekend aan commerciële activiteiten die worden verricht via een Zweeds filiaal ten belope van een bedrag dat de in het wetsontwerp vastgestelde drempelwaarde overschrijdt. In de motivering van het wetsontwerp inzake deze afdeling wordt naar het Zweedse recht verwezen voor de definitie van kredietinstellingen, te weten Zweedse banken en Zweedse ondernemingen die actief zijn op de markt van kredietverlening, alsook buitenlandse banken en buitenlandse kredietondernemingen. Als gevolg daarvan zijn negen kredietinstellingen aan de belasting onderworpen.

7 In punt 2.1, afdeling 5, van het wetsontwerp wordt de drempelwaarde vastgesteld op 150 miljard Zweedse kronen (SEK) (ongeveer 13,3 miljard EUR) voor belastingjaren die beginnen in 2022. Voor belastingjaren die beginnen in 2023 of later bedraagt de drempel 150 miljard SEK, te vermenigvuldigen met een cijfer dat de verhouding weergeeft tussen het basisbedrag van de prijs in 2022 en het basisbedrag van de prijs voor het jaar waarin het betrokken belastingjaar is begonnen, uitgedrukt in de vorm van een percentage met twee decimalen, naar beneden afgerond, te verhogen met twee procentpunten.

8 Punt 2.1, afdeling 6, van het wetsontwerp betreft de situatie van kredietinstellingen die deel uitmaken van een groep kredietinstellingen. In dergelijke gevallen worden met het oog op de toepassing van punt 2.1, afdeling 4, van het wetsontwerp de gezamenlijke schulden van de kredietinstellingen van de groep aan het begin van het belastingjaar in aanmerking genomen. In het geval van een buitenlandse kredietinstelling die deel uitmaakt van een groep worden bij de berekening van de gezamenlijke schulden echter alleen de schulden in aanmerking genomen die kunnen worden toegerekend aan commerciële activiteiten van de kredietinstelling die worden uitgeoefend via een Zweeds filiaal. Voorts worden, naast de voorzieningen en belastingvrije reserves, bepaalde schulden niet in aanmerking genomen bij de berekening van de gezamenlijke schulden, namelijk ten eerste de schulden ten overstaan van een Zweedse kredietinstelling die deel uitmaakt van dezelfde groep, en ten tweede de schulden ten overstaan van een buitenlandse kredietinstelling die deel uitmaakt van dezelfde groep, voor zover de schuldvorderingen betreffende deze schulden kunnen worden toegerekend aan commerciële activiteiten van de buitenlandse kredietinstelling die via een Zweeds filiaal werden verricht.

9 In punt 2.1, afdeling 9, van het wetsontwerp wordt het belastingtarief vastgesteld op 0,05 % van de som van de schulden van de belastingplichtige kredietinstelling. In punt 2.2 van het wetsontwerp is bepaald dat het tarief voor het belastingjaar 2023 wordt verhoogd tot 0,06 %.

10 In punt 2.3, hoofdstuk 5, afdeling 1, van het wetsontwerp is bepaald dat een instelling die onderworpen is aan de belasting en die schulden heeft ten overstaan van een buitenlandse kredietinstelling binnen dezelfde groep, onder bepaalde voorwaarden recht heeft op een belastingkrediet wegens buitenlandse belasting die deze buitenlandse kredietinstelling heeft betaald.

11 Op 30 september 2021 heeft de Commissie een verzoek om inlichtingen gericht aan het Koninkrijk Zweden, dat daarop heeft geantwoord op 5 oktober 2021.

Bestreden besluit

12 Bij het bestreden besluit heeft de Commissie het standpunt ingenomen dat de belasting geen staatssteun vormde in de zin van artikel 107, lid 1, VWEU, op grond dat zij niet voldeed aan het daarin neergelegde criterium van selectiviteit.

13 In dat verband heeft de Commissie in de eerste plaats bij de bepaling van het „normale” belastingstelsel vastgesteld dat dit stelsel beperkt was tot de betrokken belasting – die een eigen logica nastreefde –, en dat het dus losstond van de andere nationale fiscale stelsels waarvan de bestanddelen in overeenstemming waren met de doelstelling ervan, namelijk via bijdragen van grote kredietinstellingen die aan de basis kunnen liggen van aanzienlijke indirecte kosten voor de maatschappij de overheidsfinanciën versterken, waardoor het mogelijk zou worden het hoofd te bieden aan dergelijke indirecte kosten waarmee toekomstige financiële crisissen mogelijkerwijs gepaard gaan. De Commissie is tot de slotsom gekomen dat het „normale” stelsel niet was ontworpen volgens kennelijk discriminerende parameters die beoogden het Unierecht inzake staatssteun te omzeilen.

14 In de tweede plaats was de Commissie om te beginnen van mening dat de enige kredietinstellingen die aan de belasting waren onderworpen, kredietinstellingen waren waarvan de schulden een bron van instabiliteit vormden voor met name het financiële stelsel en de reële economie, verschilden van de andere financiële instellingen, aangezien deze laatste niet in dezelfde mate een gevaar voor een dergelijke instabiliteit vormden. Volgens de Commissie bevonden de andere financiële instellingen zich in het licht van de doelstelling die met de belasting werd nagestreefd dus niet in een vergelijkbare feitelijke en juridische situatie.

15 Voorts was de Commissie van mening dat met de drempel van de schulden die bij de belasting was vastgesteld, werd beoogd om de omvang van de kredietinstellingen te weerspiegelen, en dus om uitdrukking te geven aan het risico dat zij significante indirecte kosten zouden veroorzaken. Kredietinstellingen waarvan de schulden de bij de belasting vastgestelde drempel niet overschreden, bevonden zich in het licht van de met de belasting nagestreefde doelstelling dus niet in een feitelijke en juridische situatie die vergelijkbaar was met die van instellingen waarvan de schulden boven deze drempel lagen. Het feit dat eerstbedoelde kredietinstellingen van de belasting waren vrijgesteld, vormde dan ook geen afwijking van het „normale” stelsel.

Conclusies van partijen

16 Verzoeksters verzoeken het Gerecht:

• het bestreden besluit nietig te verklaren;
• de Commissie te verwijzen in de kosten.

17 De Commissie, ondersteund door het Koninkrijk Zweden, verzoekt het Gerecht:

• het beroep te verwerpen;
• verzoeksters te verwijzen in de kosten.

In rechte

18 Tot staving van hun beroep dragen verzoeksters als enige middel voor dat hun procedurele rechten zijn geschonden.

19 Volgens verzoeksters had de Commissie bij de analyse van de belasting ernstige moeilijkheden moeten vaststellen. Bijgevolg had zij de formele onderzoeksprocedure moeten inleiden en hun de mogelijkheid moeten bieden om hun standpunt kenbaar te maken en zo hun procedurele rechten uit te oefenen. In deze context betwisten verzoeksters het onderzoek inzake de selectiviteit van de belasting dat de Commissie in het bestreden besluit heeft uitgevoerd.

20 De Commissie, ondersteund door het Koninkrijk Zweden, betwist de argumenten van verzoeksters.

Opmerkingen vooraf

21 Er zij aan herinnerd dat er in het kader van de procedure van toezicht op steunmaatregelen een onderscheid moet worden gemaakt tussen, enerzijds, de in artikel 108, lid 3, VWEU vastgestelde inleidende fase van het onderzoek van steunmaatregelen, die er slechts toe dient de Commissie in staat te stellen zich een eerste mening te vormen over de aangemelde maatregel, en, anderzijds, de formele onderzoeksfase van artikel 108, lid 2, VWEU.

22 De rechtmatigheid van een besluit om geen bezwaar te maken, zoals het bestreden besluit, dat gebaseerd is op artikel 4, lid 3, van verordening (EU) 2015/1589 van de Raad van 13 juli 2015 tot vaststelling van nadere bepalingen voor de toepassing van artikel 108 [VWEU] (PB 2015, L 248, blz. 9), hangt af van het antwoord op de vraag of bij de beoordeling van de informatie en gegevens waarover de Commissie tijdens de inleidende fase van het onderzoek van de aangemelde maatregel beschikte, objectief gesproken twijfels hadden moeten rijzen over de kwalificatie van die maatregel als steun in de zin van artikel 107, lid 1, VWEU, aangezien bij dergelijke twijfel een formele onderzoeksprocedure moet worden ingeleid waaraan de in artikel 1, onder h), van die verordening bedoelde belanghebbenden kunnen deelnemen (zie naar analogie arrest van 2 september 2021, Commissie/Tempus Energy en Tempus Energy Technology, C‑57/19 P, EU:C:2021:663, punt 38).

23 Een verzoeker die de nietigverklaring van een besluit om geen bezwaar te maken vordert, komt in wezen op tegen het feit dat de Commissie het besluit over de steun in kwestie heeft vastgesteld zonder de formele onderzoeksprocedure in te leiden, waardoor zij zijn procedurele rechten heeft geschonden. Om de toewijzing van zijn verzoek tot nietigverklaring te verkrijgen, kan hij elk middel aanvoeren waarmee aannemelijk kan worden gemaakt dat de beoordeling van de informatie en gegevens waarover de Commissie tijdens de inleidende fase van het onderzoek van de aangemelde maatregel beschikte, bij haar twijfels over de kwalificatie van de maatregel als steun in de zin van artikel 107, lid 1, VWEU had moeten doen rijzen (zie in die zin arrest van 2 september 2021, Commissie/Tempus Energy en Tempus Energy Technology, C‑57/19 P, EU:C:2021:663, punten 39 en aldaar aangehaalde rechtspraak).

24 Het bewijs dat dergelijke twijfels bestaan, dat moet worden gezocht in zowel de omstandigheden waarin het besluit om geen bezwaar te maken is vastgesteld als de inhoud van dit besluit, moet worden geleverd door degene die de nietigverklaring van dat besluit vordert op basis van een reeks onderling overeenstemmende aanwijzingen (arresten van 2 september 2021, Commissie/Tempus Energy en Tempus Energy Technology, C‑487/19 P, EU:C:2021:663, punt 40, en 19 september 2018, HH Ferries e.a./Commissie, T‑68/15, EU:T:2018:563, punt 63). In dit verband staat het niet aan het Gerecht om te bepalen of er steekhoudende aanwijzingen voor waren dat geen twijfel bestond over de kwalificatie van de betrokken maatregel als steun. Het Gerecht dient daarentegen na te gaan of de verzoeker het bewijs van het bestaan van dergelijke twijfels heeft geleverd, in voorkomend geval aan de hand van een reeks onderling overeenstemmende aanwijzingen (zie in die zin arrest van 2 september 2021, Commissie/Tempus Energy en Tempus Energy Technology, C‑57/19 P, EU:C:2021:663, punt 73).

25 In deze context vormt de ontoereikendheid of onvolledigheid van het onderzoek dat door de Commissie tijdens de inleidende onderzoeksprocedure is verricht, er een aanwijzing voor dat er ernstige moeilijkheden zijn gerezen bij de beoordeling van de betrokken maatregel, hetgeen haar ertoe verplicht de formele onderzoeksprocedure in te leiden (zie arrest van 2 september 2021, Commissie/Tempus Energy en Tempus Energy Technology, C‑57/19 P, EU:C:2021:663, punt 41 en aldaar aangehaalde rechtspraak).

26 Ten slotte is het begrip „ernstige moeilijkheden” een objectief begrip. Daaruit volgt dat de wettigheidstoetsing die het Gerecht verricht inzake het bestaan van ernstige moeilijkheden niet beperkt mag blijven tot de vraag of er al dan niet een kennelijke beoordelingsfout is gemaakt (zie arresten van 27 september 2011, 3F/Commissie, T‑30/03 RENV, EU:T:2011:534, punt 55 en aldaar aangehaalde rechtspraak, en 10 juli 2012, Smurfit Kappa Group/Commissie, T‑304/08, EU:T:2012:351, punt 80 en aldaar aangehaalde rechtspraak).

27 Het betoog van verzoeksters, dat erop is gericht aan te tonen dat er twijfels bestaan omtrent de kwalificatie van de belasting als staatssteun in de zin van artikel 107, lid 1, VWEU en dat de Commissie daarom de formele onderzoeksprocedure had moeten inleiden, moet in het licht van deze rechtspraak worden onderzocht.

28 In dit verband zij eraan herinnerd dat een nationale maatregel slechts als een „steunmaatregel van de staat” in de zin van artikel 107, lid 1, VWEU kan worden aangemerkt wanneer is voldaan aan alle hierna genoemde voorwaarden. Ten eerste moet het gaan om een maatregel van de staat of om een maatregel die met staatsmiddelen is bekostigd. Ten tweede moet deze maatregel het handelsverkeer tussen de lidstaten ongunstig kunnen beïnvloeden. Ten derde moet de maatregel de begunstigde een selectief voordeel verlenen. Ten vierde moet hij de mededinging vervalsen of dreigen te vervalsen (zie arrest van 8 november 2022, Fiat Chrysler Finance Europe/Commissie, C‑885/19 P en C‑898/19 P, EU:C:2022:859, punt 66 en aldaar aangehaalde rechtspraak).

29 Verzoeksters stellen dat zij „met het onderhavige beroep de geldigheid van het onderzoek dat de Commissie van de aangemelde maatregel heeft verricht, betwisten wat het selectiviteitsvereiste betreft”, voor zover de Commissie dienaangaande op ernstige problemen is gestuit en de formele onderzoeksprocedure had moeten inleiden.

30 Bij de beoordeling van de voorwaarde inzake de toekenning van een selectief voordeel moet worden uitgemaakt of de betrokken nationale maatregel binnen het kader van een bepaalde rechtsregeling „bepaalde ondernemingen of bepaalde producties” kan begunstigen ten opzichte van andere die zich, gelet op de doelstelling van die regeling, in een feitelijk en juridisch vergelijkbare situatie bevinden, en dus een verschillende behandeling krijgen die in wezen als discriminerend kan worden aangemerkt (zie arrest van 8 november 2022, Fiat Chrysler Finance Europe/Commissie, C‑885/19 P en C‑898/19 P, EU:C:2022:859, punt 67 en aldaar aangehaalde rechtspraak).

31 Met name dient met betrekking tot nationale maatregelen die een belastingvoordeel verschaffen in herinnering te worden gebracht dat een dergelijke maatregel, die weliswaar niet gepaard gaat met een overdracht van staatsmiddelen maar de situatie van de begunstigden wel verbetert ten opzichte van de overige belastingplichtigen, die begunstigden een selectief voordeel kan verschaffen en bijgevolg „staatssteun” in de zin van artikel 107, lid 1, VWEU kan vormen. Als staatssteun wordt dan ook met name een maatregel beschouwd die de normaal gesproken op het budget van een onderneming drukkende lasten verlicht en daardoor – zonder een subsidie in de strikte zin van het woord te zijn – van dezelfde aard is en identieke gevolgen heeft (zie in die zin arresten van 16 maart 2021, Commissie/Polen, C‑562/19 P, EU:C:2021:201, punt 30, en 16 maart 2021, Commissie/Hongarije, C‑596/19 P, EU:C:2021:202, punt 36).

32 Om een nationale belastingmaatregel als „selectief” te kunnen kwalificeren, moet de Commissie in een eerste stap vaststellen wat het referentiestelsel is – dat wil zeggen wat de „normale” belastingregeling in de betrokken lidstaat is – en in een tweede stap aantonen dat de betreffende belastingmaatregel afwijkt van dit referentiestelsel doordat daarmee een verschil in behandeling wordt ingevoerd tussen marktdeelnemers die zich uit het oogpunt van de met dit referentiestelsel nagestreefde doelstelling in een vergelijkbare feitelijke en juridische situatie bevinden. Het begrip „staatssteun” ziet echter niet op maatregelen die differentiëren tussen ondernemingen die zich, gelet op het doel van de betrokken rechtsregeling, in een feitelijk en juridisch vergelijkbare situatie bevinden, en bijgevolg op het eerste gezicht selectief zijn, wanneer de betrokken lidstaat in een derde stap kan aantonen dat die differentiatie gerechtvaardigd is aangezien zij voortvloeit uit de aard of de opzet van het stelsel waarvan de maatregelen een onderdeel vormen (zie arresten van 21 december 2016, Commissie/World Duty Free Group e.a., C‑20/15 P en C‑21/15 P, EU:C:2016:981, punten 57 en 58 en aldaar aangehaalde rechtspraak, en 8 november 2022, Fiat Chrysler Finance Europe/Commissie, C‑885/19 P en C‑898/19 P, EU:C:2022:859, punt 68 en aldaar aangehaalde rechtspraak).

33 In casu komen verzoeksters op tegen het onderzoek dat de Commissie in het bestreden besluit heeft verricht wat betreft de eerste twee stappen die in bovenstaand punt 32 zijn uiteengezet.

34 Zoals blijkt uit de overwegingen 66, 70 en 72 van het bestreden besluit, heeft de Commissie om te beginnen vastgesteld dat het referentiestelsel niet was opgezet volgens kennelijk discriminerende parameters, en voorts dat het feit dat bepaalde soorten operatoren of operatoren waarvan de gecumuleerde schulden onder een in het wetsontwerp vastgestelde drempel lagen, niet aan de belasting waren onderworpen, geen afwijking van het referentiestelsel vormde, aangezien die operatoren zich uit het oogpunt van de doelstelling van die belasting niet in een feitelijke en juridische situatie bevonden die vergelijkbaar was met die van de bankinstellingen die er wel aan onderworpen waren.

35 Bijgevolg moeten de argumenten van verzoeksters betreffende de verschillende onderdelen van de belasting die de Commissie in het bestreden besluit heeft geanalyseerd, worden onderzocht nadat de door de nationale wetgever nagestreefde doelstelling is vastgesteld.

Doelstelling van de belasting

36 Verzoeksters stellen dat de doelstelling van de belasting vooringenomen is voor zover zij alleen wordt opgelegd aan „grote kredietinstellingen”, terwijl alle kredietinstellingen in het geval van een financiële crisis kunnen bijdragen tot het ontstaan van indirecte kosten. Voorts zijn slechts enkele ondernemingen aan de belasting onderworpen binnen een markt waarop er nog een honderdtal andere actief zijn. De belastingen van die ondernemingen stijgen dus aanzienlijk. De belasting is volgens verzoeksters op zodanige wijze vormgegeven dat alleen enkele ondernemingen bijdragen tot de financiering van die indirecte kosten. Het staat echter vast dat de ondernemingen die niet aan de belasting onderworpen zijn ook aan de oorsprong van indirecte kosten liggen. De aangemelde maatregel roept dus ongerechtvaardigde discriminatie in het leven, wat de Commissie duidelijk had moeten zien gelet op de informatie waarover zij beschikte toen zij het bestreden besluit vaststelde. Volgens verzoeksters doet de omstandigheid dat de ontvangsten van deze belasting bestemd zijn om te worden gebruikt voor extra openbare uitgaven, en met de belasting dus niet wordt beoogd een fonds op te richten om toekomstige indirecte kosten te compenseren, op zijn minst vragen rijzen over de daadwerkelijke doelstelling van de belasting.

37 Voorts stellen verzoeksters dat volgens het wetsontwerp met de belasting wordt beoogd de belastingheffing op grote kredietinstellingen te verhogen, die in het geval van een financiële crisis waarschijnlijk aan de oorsprong zouden liggen van aanzienlijke indirecte kosten voor de maatschappij. Verzoeksters stellen dat deze kosten in de eerste plaats zouden ontstaan doordat het gedurende een financiële crisis moeilijk is om bij banken leningen te verkrijgen. De indirecte kosten, die in het wetsontwerp vaag zijn omschreven, zijn in wezen alle kosten die de staat mogelijkerwijs moet dragen in het geval van een verslapping van de economische activiteit. Bovendien wordt met de belasting niet beoogd om een fonds op te richten teneinde toekomstige indirecte kosten te compenseren, maar om de overheidsfinanciën te versterken teneinde extra overheidsuitgaven te kunnen doen.  

38 De Commissie, ondersteund door het Koninkrijk Zweden, betwist de argumenten van verzoeksters.

39 Zoals blijkt uit punt 5.1 van de motivering van het wetsontwerp beoogt de belasting in casu de overheidsfinanciën te versterken door deze te verbeteren en door de overheidsschuld op een laag niveau te houden teneinde ruimte te scheppen om toekomstige financiële crisissen te kunnen beheersen. In het bijzonder wordt gesteld dat het Koninkrijk Zweden met sterkere overheidsfinanciën beter gewapend zal zijn om het hoofd te bieden aan uitdagingen en om de nodige maatregelen te nemen in een crisissituatie.  

40 Voorts wordt in het wetsontwerp uiteengezet dat financiële crisissen duur zijn en met name met indirecte kosten gepaard kunnen gaan ten gevolge van de achteruitgang van de economische cyclus en de verslechtering van de openbare financiën. Maar niet alle kredietinstellingen maken hetzelfde risico uit voor de werking van het financiële stelsel. Grote kredietinstellingen vormen namelijk een zodanig belangrijk onderdeel van dat stelsel dat het falen of een ernstige verstoring ervan, op individuele basis, een systeemrisico zou inhouden en zeer negatieve gevolgen zou hebben voor dat stelsel en voor de economie in het algemeen. De problemen van een van de grote kredietinstellingen zouden zich dan snel kunnen uitbreiden tot het gehele bancaire stelsel. In het bijzonder kan, wegens het feit dat zij elkaars obligaties bezitten, een probleem dat ontstaat in een deel van het financiële stelsel snel uitdijen tot andere delen van dat stelsel, waardoor de stabiliteit ervan wordt bedreigd. Kleine instellingen, die geen kritieke omvang hebben voor het financiële stelsel, hebben niet in dezelfde mate invloed op de macro-economische ontwikkelingen als de grote instellingen. Bijgevolg moet de belasting worden betaald door de kredietinstellingen die, wegens hun omvang en hun belang voor de werking van het financiële stelsel en de macro-economische ontwikkeling, aanzienlijke indirecte kosten voor de maatschappij teweeg kunnen brengen in het geval van een financiële crisis – waarvan niet kan worden uitgesloten dat deze zich voordoet.  

41 Uit deze motivering van het wetsontwerp volgt dat met de belasting wordt beoogd de overheidsfinanciën te versterken door deze te verbeteren en door de overheidsschuld op een laag niveau te houden teneinde ruimte te scheppen om toekomstige financiële crisissen te kunnen beheersen. Daartoe moet de belasting worden opgelegd aan grote kredietinstellingen, waarvan het falen of de ernstige verstoring, op individuele basis en door hun omvang en hun belang voor de werking van het financiële stelsel, een systeemrisico kan inhouden en zeer negatieve gevolgen zou hebben voor dat stelsel en de economie in het algemeen, met aanzienlijke indirecte kosten voor de maatschappij tot gevolg.

42 Dienaangaande moet erop worden gewezen dat verzoeksters ter terechtzitting hebben opgemerkt dat kredietinstellingen die niet aan de belasting zijn onderworpen, alle samen genomen, aan de basis kunnen liggen van aanzienlijke indirecte kosten voor de maatschappij. Dit argument moet echter, zelfs al zou het ontvankelijk zijn, worden afgewezen. Om te beginnen is de belasting blijkens bovenstaand punt 41 ontwikkeld op basis van de individuele kenmerken van de kredietinstellingen. Voorts blijkt uit overweging 25 van het bestreden besluit dat de kredietinstellingen die aan de belasting onderworpen zijn 90 % van de totale schulden van alle in Zweden actieve kredietinstellingen vertegenwoordigen. Verzoeksters stellen weliswaar dat dit percentage misschien niet juist is, maar staven deze bewering niet met bewijzen. Zij zijn er dus niet in geslaagd om met succes de vaststelling in twijfel te trekken dat de kredietinstellingen die niet aan de belasting onderworpen zijn slechts 10 % vertegenwoordigen van de totale schulden van alle kredietinstellingen die in Zweden actief zijn. Verzoeksters hebben bijgevolg niet aangetoond dat het falen van de kredietinstellingen die niet aan de belasting onderworpen zijn, zelfs samengenomen, een systeemrisico zou uitmaken en zeer negatieve gevolgen zou hebben voor het financiële stelsel en de economie in het algemeen, met aanzienlijke indirecte kosten voor de maatschappij tot gevolg.

43 Verzoeksters hebben bovendien niet de mogelijkheid in twijfel getrokken dat alleen grote kredietinstellingen op individuele basis door hun falen een systeemrisico kunnen uitmaken en zeer negatieve gevolgen kunnen hebben voor het financiële stelsel en de economie in het algemeen, met aanzienlijke indirecte kosten voor de maatschappij tot gevolg. In hun opmerkingen op de memorie in interventie van het Koninkrijk Zweden betwisten zij deze vaststelling namelijk zonder hun standpunt te staven. Tegelijkertijd erkennen zij dat de waarschijnlijkheid dat een bank aan de oorsprong ligt van indirecte kosten te maken heeft met twee onafhankelijke factoren, te weten ten eerste de kans dat deze bank failliet gaat en ten tweede de gevolgen die het faillissement van die bank teweegbrengt.

Referentiestelsel

44 Verzoeksters stellen dat de Commissie beschikte over bewijselementen op basis waarvan twijfel had moeten rijzen over de verenigbaarheid van de bestanddelen van het referentiestelsel met de doelstelling van de belasting. Verzoeksters stellen dat de Commissie het referentiestelsel lijkt te hebben vastgesteld op basis van een te ruime uitlegging van de fiscale soevereiniteit waarover de lidstaten beschikken.  

45 De Commissie betwist het betoog van verzoeksters.

46 Dienaangaande moet eraan worden herinnerd dat indien de betrokken belastingmaatregel niet kan worden losgekoppeld van het belastingstelsel van de betrokken lidstaat als geheel, dat stelsel als referentiestelsel moet worden genomen. Indien daarentegen blijkt dat een dergelijke maatregel duidelijk los te maken is van het stelsel als geheel, kan niet worden uitgesloten dat het referentiekader waarmee rekening moet worden gehouden, beperkter is dan dat stelsel, of dat de maatregel zelf dat kader vormt als deze een regel met een opzichzelfstaande juridische logica vormt en het niet mogelijk is een coherent geheel van regels daarbuiten te identificeren (arrest van 6 oktober 2021, World Duty Free Group en Spanje/Commissie, C‑51/19 P en C‑64/19 P, EU:C:2021:793, punt 63). Een maatregel kan namelijk zijn eigen referentiekader vormen wanneer hij een duidelijk afgebakende belastingregeling in het leven roept waarmee specifieke doelstellingen worden nagestreefd, zodat deze regeling zich onderscheidt van elke andere belastingregeling die in de betrokken lidstaat wordt toegepast (arrest van 15 november 2018, World Duty Free Group/Commissie, T‑219/10 RENV, EU:T:2018:784, punt 127).

47 In casu heeft de Commissie het referentiestelsel omschreven als beperkt tot de belasting, wat als dusdanig niet wordt betwist door verzoeksters.

48 Opgemerkt moet worden dat voor de analyse van de selectiviteitsvoorwaarde de wezenlijke kenmerken van de belasting in beginsel het referentiestelsel of het „normale” belastingstelsel vormen. Het is evenwel niet uitgesloten dat die kenmerken een kennelijk discriminerend element aan het licht brengen, wat verzoeksters moeten aantonen (zie in die zin arresten van 16 maart 2021, Commissie/Polen, C‑562/19 P, EU:C:2021:201, punt 42, en 16 maart 2021, Commissie/Hongarije, C‑596/19 P, EU:C:2021:202, punt 48). In de context van de onderhavige zaak, die de weigering van de Commissie betreft om de formele onderzoeksprocedure in te leiden, moeten verzoeksters echter bewijzen dat de Commissie op ernstige moeilijkheden is gestuit tijdens het onderzoek naar het selectiviteitsvereiste, dat het enige vereiste is dat in casu aan de orde is.

49 In deze context moet worden gepreciseerd dat bij de beoordeling of de kenmerken van de belasting kennelijk discriminerend zijn, moet worden bepaald of de keuze van de criteria voor de belasting, doordat daardoor bepaalde kredietinstellingen worden bevoordeeld, incoherent lijkt in het licht van de doelstelling van de belasting (zie in die zin arresten van 16 maart 2021, Commissie/Polen, C‑562/19 P, EU:C:2021:201, punt 43, en 16 maart 2021, Commissie/Hongarije, C‑596/19 P, EU:C:2021:202, punt 49).

50 In dat verband is het de betrokken lidstaat die, buiten de gebieden waarop het belastingrecht van de Unie is geharmoniseerd, door de uitoefening van zijn exclusieve bevoegdheden op het gebied van rechtstreekse belastingheffing en met inachtneming van zijn fiscale autonomie en van het Unierecht, de wezenlijke kenmerken vaststelt van de belasting, die in beginsel het referentiestelsel of het „normale” belastingstelsel bepalen op basis waarvan de selectiviteitsvoorwaarde moet worden onderzocht. Dit geldt met name voor de bepaling van de keuze van het belastingtarief, de grondslag van de heffing, het belastbare feit, de drempel en de wijze van berekening van de heffingsgrondslag (zie in die zin arresten van 16 maart 2021, Commissie/Polen, C‑562/19 P, EU:C:2021:201, punten 38 en 39, en 26 april 2018, ANGED, C‑236/16 en C‑237/16, EU:C:2018:291, punt 43). Bovendien maakt het niveau van de heffing, net als de kring van belastingplichtigen, ook deel uit van de fundamentele kenmerken van de regeling van een fiscale heffing, ongeacht of de belasting één enkel tarief of progressieve tarieven heeft (zie in die zin arresten van 16 mei 2019, Polen/Commissie, T‑836/16 en T‑624/17, EU:T:2019:338, punt 65, en 27 juni 2019, Hongarije/Commissie, T‑20/17, EU:T:2019:448, punt 80).

51 Bijgevolg moet er rekening mee worden gehouden dat de vaststelling van de heffingsgrondslag en de verdeling van de belastingdruk over de verschillende productiefactoren en economische sectoren, bij gebreke van regelgeving van de Unie, tot de fiscale bevoegdheid van de lidstaten behoren (arrest van 26 april 2018, ANGED, C‑233/16, EU:C:2018:280, punt 50).

52 Volgens verzoeksters zijn de parameters van de belasting kennelijk niet verenigbaar met de doelstelling ervan, wat, gelet op de informatie waarover de Commissie beschikte, twijfels had moeten doen rijzen over de kwalificatie van de belasting als steun.

53 In het bijzonder verwijzen zij naar ten eerste de heffingsgrondslag die is gebaseerd op de schulden van de kredietinstellingen, ten tweede de belastingplichtigen, ten derde de drempel van de belasting en ten vierde het consolidatiemechanisme in het kader van de berekening van de drempel en van de heffingsgrondslag.

Heffingsgrondslag die is gebaseerd op de schulden van de kredietinstellingen

54 Volgens verzoeksters houden schulden geen verband met risico’s, in tegenstelling tot activa. Zoals bepaalde nationale instellingen, de economische literatuur en de aan grote Zweedse kredietinstellingen toegekende ratings bevestigen, geldt hetzelfde voor de omvang van kredietinstellingen. Bovendien zijn de indirecte kosten, of het risico dat dergelijke kosten ontstaan, niet recht evenredig met de schulden van een kredietinstelling – iets waarop de Commissie is gewezen.  Het is juist dat het niet aan de Commissie staat om in de inleidende fase van haar onderzoek van de belasting de meest geschikte indicator voor de evaluatie van het risico op indirecte kosten te kiezen, maar zij moet wel bepalen of de door het Koninkrijk Zweden gekozen heffingsgrondslag een kennelijk discriminerende parameter heeft ingevoerd in het referentiestelsel. Bovendien stellen verzoeksters dat, anders dan in de recente rechtspraak inzake fiscale maatregelen en selectiviteit wordt vereist, de aangemelde maatregel ofwel een zware belastingdruk op de volledige heffingsgrondslag van de ondernemingen legde, ofwel helemaal geen belastingdruk.

55 De Commissie, ondersteund door het Koninkrijk Zweden, betwist de argumenten van verzoeksters.

56 De Commissie heeft zich in het bestreden besluit op het standpunt gesteld dat het volume van de schulden van een kredietinstelling een indicator naast andere indicatoren is voor haar totale omvang, haar belang en het risico dat haar falen kan vormen voor de macro-economische situatie in Zweden. De Commissie was bijgevolg van mening dat dit criterium in overeenstemming was met de doelstelling van de belasting en niet kennelijk discriminerend was.

57 Dienaangaande zij opgemerkt dat het Unierecht er niet aan in de weg staat dat een niet-progressieve belasting wordt gebaseerd op het gecumuleerde bedrag van de schulden van de kredietinstellingen. Dat er relevantere of nauwkeurigere indicatoren bestaan dan het gecumuleerde bedrag van de schulden van de kredietinstellingen, is in verband met staatssteun niet van belang, aangezien het Unierecht op dit gebied enkel strekt tot opheffing van de selectieve voordelen die bepaalde ondernemingen zouden kunnen genieten ten nadele van andere ondernemingen die zich in een vergelijkbare situatie bevinden (zie in die zin en naar analogie arresten van 16 maart 2021, Commissie/Polen, C‑562/19 P, EU:C:2021:201, punt 41, en 16 maart 2021, Commissie/Hongarije, C‑596/19 P, EU:C:2021:202, punt 47).

58 Eveneens moet worden opgemerkt dat, zoals in de punten 40 en 41 hierboven is uiteengezet, met de belasting niet wordt beoogd om risico’s die kredietinstellingen uitmaken te vermijden of te verhelpen, maar om de overheidsfinanciën te versterken teneinde ruimte te scheppen om toekomstige financiële crisissen te kunnen beheersen, door de belasting op te leggen aan grote kredietinstellingen, waarvan het falen of de ernstige verstoring, individueel gezien en door hun omvang en hun belang voor de werking van het financiële stelsel, een systeemrisico kan inhouden en zeer negatieve gevolgen zou hebben voor dat stelsel en de economie in het algemeen, met aanzienlijke indirecte kosten voor de maatschappij tot gevolg.

59 Met name in een context waarin kredietinstellingen elkaars obligaties bezitten, waarnaar in punt 40 hierboven wordt verwezen, stijgt het risico voor het financiële stelsel naarmate de schulden stijgen, voor zover de betrokken kredietinstelling bij falen mogelijkerwijs niet in staat zal zijn om haar aanzienlijke schulden af te lossen. Dit creëert bijgevolg een risico dat de schuldeisers van die instelling zullen falen, met aanzienlijke indirecte kosten voor de maatschappij tot gevolg. Daaruit volgt dat een criterium dat is gebaseerd op de omvang van de schuld, zoals het criterium dat is gekozen in de nationale wetgeving om tussen kredietinstellingen te differentiëren naargelang zij grotere of minder grote effecten teweegbrengen voor het financiële stelsel, in overeenstemming is met de nagestreefde doelstelling (zie naar analogie arrest van 26 april 2018, ANGED, C‑233/16, EU:C:2018:280, punt 53).

60 Daaruit blijkt dat de nationale wetgever er niet van uitging dat de grote kredietinstellingen door hun schulden in hogere mate waren blootgesteld aan risico’s, maar dat hij zich integendeel heeft geconcentreerd op de vraag of het falen van een kredietinstelling, zodra dit zich had voorgedaan, op individuele basis kon resulteren in aanzienlijke indirecte kosten voor de maatschappij.

61 Hieruit volgt dat verzoeksters niet hebben aangetoond dat de Commissie op ernstige moeilijkheden had moeten stuiten bij de beoordeling van de heffingsgrondslag.

Aan de belasting onderworpen instellingen

62 Naast de heterogeniteit van de negen instellingen die aan de belasting onderworpen zijn, wijzen verzoeksters erop dat er geen verband bestaat tussen de lijst van die instellingen en de lijst van systeemrelevante instellingen die de Riksgäldskontor (kantoor van de nationale schuld, Zweden) heeft opgesteld in het kader van richtlijn 2014/59/EU van het Europees Parlement en de Raad van 15 mei 2014 betreffende de totstandkoming van een kader voor het herstel en de afwikkeling van kredietinstellingen en beleggingsondernemingen en tot wijziging van richtlijn 82/891/EEG van de Raad en de richtlijnen 2001/24/EG, 2002/47/EG, 2004/25/EG, 2005/56/EG, 2007/36/EG, 2011/35/EU, 2012/30/EU en 2013/36/EU en de verordeningen (EU) nr. 1093/2010 en (EU) nr. 648/2012 van het Europees Parlement en de Raad (PB 2014, L 173, blz. 190), aangezien laatstgenoemde lijst maar zes van de kredietinstellingen omvat die aan de belasting onderworpen zijn; de Commissie heeft daar geen verklaring voor gegeven. Bovendien verleent een van de kredietinstellingen die aan de belasting onderworpen zijn uitsluitend kredieten aan Zweedse gemeenten, zodat zij dus niet aan de basis van indirecte kosten kan liggen.  

63 Dienaangaande merken verzoeksters op dat de banken overeenkomstig richtlijn 2014/59 bijdragen betalen aan een afwikkelingsfonds en dat van de negen banken die door het kantoor van de nationale schuld zijn geïdentificeerd als systeemrelevant – wat betekent dat zij gevoelig meer bijdragen tot dat fonds en strengere vereisten moeten naleven – er maar zes verplicht zijn om de belasting te betalen. Bovendien zijn deze systeemrelevante instellingen volgens verzoeksters veerkrachtiger en bestaat er minder risico dat zij indirecte kosten veroorzaken, net omdat zij hogere bijdragen betalen en aan strengere vereisten onderworpen zijn.  

64 Verzoeksters beroepen zich eveneens op het bestaan van mechanismen voor financiële stabiliteit van de kredietinstellingen, met name verordening (EU) nr. 575/2013 van het Europees Parlement en de Raad van 26 juni 2013 betreffende prudentiële vereisten voor kredietinstellingen en beleggingsondernemingen en tot wijziging van verordening (EU) nr. 648/2012 (PB 2013, L 176, blz. 1).  

65 Naast die mechanismen komt nog dat het Koninkrijk Zweden heeft geopteerd voor strengere vereisten dan door de Uniewetgeving wordt opgelegd, en dat richtlijn 2014/49/EU van het Europees Parlement en de Raad inzake de depositogarantiestelsels (PB 2014, L 173, blz. 149) voorziet in een garantiemechanisme voor deposito’s van particuliere deposanten ten bedrage van 100 000 EUR.  Bovendien hebben de vijf Zweedse banken die werden onderworpen aan de stresstests die de Europese Bankautoriteit (EBA) in 2021 heeft verricht, uitstekende resultaten behaald.

66 Verzoeksters wijzen daarnaast op het mededingingsklimaat van de nationale financiële sector. Volgens hen is dat aspect relevant om het verband te begrijpen tussen de aan de belasting onderworpen ondernemingen en het risico dat indirecte kosten ontstaan naargelang van hun marktaandeel in de verschillende financiële sectoren. Niet alle aan de belasting onderworpen banken hebben echter grote marktaandelen op alle relevante markten. Als banken op dezelfde markt concurreren en sommige aan de belasting onderworpen zijn terwijl andere er op selectieve wijze van zijn vrijgesteld, beïnvloedt en wijzigt dat volgens verzoeksters bovendien de mededinging op de markt, hetgeen aantoont dat er sprake is van discriminatie.  

67 Verzoeksters voegen hieraan toe dat de Zweedse financiële sector talrijke ondernemingen omvat die actief zijn in een of meer marktsegmenten die concurreren met de kredietinstellingen die aan de belasting onderworpen zijn.

68 Volgens verzoeksters kan het feit dat aan die andere financiële instellingen geen vereisten worden opgelegd een extra bedreiging vormen voor de financiële stabiliteit en extra risico’s inhouden op indirecte kosten voor de staat. Verzoeksters wijzen ook op het belang van de hypotheekfondsen in de sector van de hypothecaire leningen aan huishoudens.

69 Verzoeksters concluderen dat het niet noodzakelijk is om met het oog op de onderwerping aan de belasting een onderscheid te maken tussen kredietinstellingen, aangezien alle kredietinstellingen aan de oorsprong liggen van indirecte kosten.

70 De Commissie, ondersteund door het Koninkrijk Zweden, betwist de argumenten van verzoeksters.

71 In het bestreden besluit heeft de Commissie zich op het standpunt gesteld dat de belasting verschuldigd is door grote kredietinstellingen waarvan het falen of de ernstige verstoring van hun activiteiten, individueel gezien, aanzienlijke indirecte kosten voor de Zweedse maatschappij kan veroorzaken in geval van een financiële crisis. Volgens de Commissie kunnen grote kredietinstellingen systeemrelevant zijn, invloed uitoefenen op en gevolgen hebben voor de markt en zijn zij van cruciale omvang voor de reële economie. De Commissie heeft opgemerkt dat, zoals het Koninkrijk Zweden aangeeft, kleine kredietinstellingen de macro-economische ontwikkelingen in een andere mate kunnen beïnvloeden dan grote kredietinstellingen.

72 Bovendien zijn andere financiële instellingen onderworpen aan een ander en doorgaans minder streng regelgevingskader, hetgeen erop wijst dat zij in mindere mate systeemrisico’s en indirecte kosten kunnen veroorzaken. Hypotheekfondsen van hun kant bezitten volgens de Commissie hoe dan ook een beperkt aandeel op de hypotheekmarkt en zijn niet betrokken bij bepaalde activiteiten, zoals het aanvaarden van deposito’s of het verstrekken van leningen aan niet-financiële ondernemingen, temeer daar zij anders functioneren dan kredietinstellingen en binnen een ander regelgevingskader vallen.

73 In casu moet in de eerste plaats het argument van verzoeksters worden afgewezen dat er geen perfecte correlatie bestaat tussen de lijst van systeemrelevante instellingen die het kantoor van de nationale schuld heeft vastgesteld, en de lijst van de aan de belasting onderworpen kredietinstellingen. Zoals verzoeksters stellen, is het kantoor van de nationale schuld de Zweedse afwikkelingsautoriteit in de zin van richtlijn 2014/59. Verder hebben zij ter terechtzitting in wezen verklaard dat dit kantoor de lijst van systeemrelevante instellingen niet heeft opgesteld op basis van specifieke criteria, en dat het daarbij dus niet gaat om dezelfde criteria als die welke zijn gebruikt om de lijst van aan de belasting onderworpen kredietinstellingen op te stellen.

74 Zoals verzoeksters ook bevestigen, beoogt de regeling die is ingevoerd bij richtlijn 2014/59 en bij verordening (EU) nr. 806/2014 van het Europees Parlement en de Raad van 15 juli 2014 tot vaststelling van eenvormige regels en een eenvormige procedure voor de afwikkeling van kredietinstellingen en bepaalde beleggingsondernemingen in het kader van een gemeenschappelijk afwikkelingsmechanisme en een gemeenschappelijk afwikkelingsfonds en tot wijziging van verordening (EU) nr. 1093/2010 (PB 2014, L 225, blz. 1) de aanzienlijke directe kosten voor de maatschappij, met name in geval van falen van deze instellingen, tot een minimum te beperken en niet de indirecte kosten. Verzoeksters wijzen er evenwel op dat de ondernemingen waarop de strengste regels van deze regeling van toepassing zijn minder snel indirecte kosten zullen veroorzaken, aangezien de kans dat zij falen kleiner is. Zoals uit punt 60 hierboven blijkt, ziet de belasting echter niet op kredietinstellingen die een groter risico op falen inhouden, maar is zij van toepassing op kredietinstellingen waarvan het falen, zodra dit zich heeft voorgedaan, op individuele basis, kan resulteren in aanzienlijke indirecte kosten voor de maatschappij.

75 Dezelfde conclusie geldt voor verordening nr. 575/2013, richtlijn 2014/49 en de in 2021 door de EBA uitgevoerde stresstests. De vereisten inzake eigen vermogen en het depositogarantiestelsel zijn er namelijk op gericht directe kosten te dekken door te voorkomen dat kredietinstellingen falen en dat de natuurlijke personen die deposito’s hebben gedaan deze verliezen. Voorts hebben de stresstests betrekking op het risico dat een kredietinstelling faalt. De belasting heeft echter niet tot doel te voorkomen dat bankinstellingen falen of dat er directe kosten ontstaan. Zij beoogt integendeel rekening te houden met de indirecte kosten die het gevolg zijn van het eventuele falen van de kredietinstellingen die onderworpen zijn aan de belasting.

76 Wat in de tweede plaats het mededingingsklimaat van de nationale financiële sector betreft, dat volgens verzoeksters relevant is om te begrijpen wat het verband is tussen de aan de belasting onderworpen ondernemingen en het risico op indirecte kosten naargelang van hun marktaandeel in de verschillende financiële sectoren, kan ten eerste worden volstaan met de vaststelling dat het belastbare feit niet het marktaandeel is van de ondernemingen die aan de belasting zijn onderworpen, maar de omvang van hun schulden. Overeenkomstig de in punt 50 hierboven aangehaalde rechtspraak mocht het Koninkrijk Zweden in de uitoefening van zijn bevoegdheden op het gebied van de directe belastingen en met inachtneming van zijn fiscale autonomie en het Unierecht het belastbare feit en de grondslag van die belasting bepalen.

77 Ten tweede stellen verzoeksters niet dat andere ondernemingen die actief zijn in een of meer marktsegmenten die zouden concurreren met de aan de belasting onderworpen kredietinstellingen, schulden van meer dan 150 miljard SEK hebben. Zij stellen namelijk alleen maar dat deze ondernemingen concurreren met de aan de belasting onderworpen kredietinstellingen, zonder te verduidelijken hoe hun falen, individueel gezien, tot aanzienlijke indirecte kosten voor de maatschappij zou kunnen leiden.

78 Wat ten derde het argument betreft dat de omstandigheid dat aan andere financiële instellingen geen vereisten worden opgelegd een extra bedreiging voor de financiële stabiliteit en extra risico’s op indirecte kosten voor de staat meebrengt, volstaat de vaststelling dat verzoeksters ter ondersteuning van hun argument geen enkele uitleg geven op grond waarvan kan worden vastgesteld dat er sprake is van een bedreiging voor de financiële stabiliteit. Dat argument moet dus worden afgewezen omdat het niet onderbouwd is.

79 Wat ten vierde het argument betreft dat een van de kredietinstellingen die aan de belasting onderworpen is uitsluitend geld leent aan Zweedse gemeenten en dus niet aan de basis ligt van indirecte kosten, zij eraan herinnerd dat de Commissie zich volgens de rechtspraak in het geval van een steunregeling ertoe kan beperken de algemene kenmerken van de betrokken regeling te onderzoeken, zonder dat zij elk afzonderlijk geval waarin deze wordt toegepast hoeft te onderzoeken. De Commissie hoeft in een besluit dat betrekking heeft op een dergelijke regeling dus geen analyse te verrichten van de steun die op basis van die regeling in elk individueel geval is toegekend (zie in die zin arresten van 28 juli 2011, Diputación Foral de Vizcaya e.a./Commissie, C‑471/09 P–C‑473/09 P, niet gepubliceerd, EU:C:2011:521, punten 98 en 99, en 30 april 2019, UPF/Commissie, T‑747/17, EU:T:2019:271, punt 60). Overigens hebben verzoeksters ter terechtzitting het betoog van de Commissie en het Koninkrijk Zweden dat het risico dat deze kredietinstelling faalt niet volledig was uitgesloten, niet betwist.

80 Wat ten vijfde het argument betreft dat alle kredietinstellingen aan de basis liggen van indirecte kosten, zij eraan herinnerd dat de Zweedse fiscale wetgever – zoals is vermeld in punt 41 hierboven – de belasting beoogde op te leggen aan kredietinstellingen waarvan het falen of de ernstige verstoring, individueel gezien, door hun omvang en hun belang voor de werking van het financiële stelsel een systeemrisico kan inhouden en zeer negatieve gevolgen zou hebben voor dat stelsel en de economie in het algemeen, met aanzienlijke indirecte kosten voor de maatschappij tot gevolg. Alle kredietinstellingen kunnen weliswaar aan de basis van bepaalde indirecte kosten liggen, dat wil zeggen dat zij kunnen bijdragen tot het ontstaan van die kosten, maar daaruit volgt niet dat alle kredietinstellingen bij falen de genoemde gevolgen zullen teweegbrengen. Bovendien valt niet te betwisten dat de impact van kredietinstellingen op het financiële stelsel grotendeels afhangt van hun omvang en de hoogte van hun schulden, zoals in punt 59 hierboven is opgemerkt (zie naar analogie arrest van 26 april 2018, ANGED, C‑233/16, EU:C:2018:280, punt 53). Ter terechtzitting hebben verzoeksters overigens erkend dat de grootste kredietinstellingen hogere indirecte kosten veroorzaken.

81 Ten slotte blijkt uit de punten 42 en 43 hierboven om te beginnen dat verzoeksters niet de mogelijkheid in twijfel hebben getrokken dat alleen de grote kredietinstellingen, individueel gezien, door hun falen een systeemrisico kunnen veroorzaken, zeer negatieve gevolgen kunnen hebben voor het financiële stelsel en de economie in het algemeen, en aanzienlijke indirecte kosten voor de maatschappij kunnen veroorzaken. Voorts hebben zij niet aangetoond dat het falen van instellingen die niet aan de belasting onderworpen zijn, zelfs samengenomen, dezelfde gevolgen zou hebben.

82 Bijgevolg hebben verzoeksters niet aangetoond dat de Commissie ernstige moeilijkheden had moeten ondervinden bij de beoordeling van de aan de belasting onderworpen instellingen.

Drempel voor heffing van de belasting

83 Verzoeksters stellen dat alle kredietinstellingen aan de basis liggen van indirecte kosten voor de maatschappij in het geval van een financiële crisis. Verder heeft de Zweedse regering volgens hen niet aangetoond dat de risico’s alleen intreden wanneer de drempel voor heffing van de belasting is overschreden. Zo betalen de grote banken voor alle indirecte kosten die zij hebben veroorzaakt, terwijl hun concurrenten selectief zijn vrijgesteld van de betaling van alle kosten die zij hebben veroorzaakt.

84 Bovendien is de belasting geen belasting met een bijzonder doel, aangezien zij een zuiver fiscaal doel heeft, namelijk de belastinginkomsten verhogen zonder het gedrag van de belastingplichtigen te trachten te beïnvloeden.  

85 Verzoeksters voegen daaraan toe dat wanneer een onderneming de waarde van de heffingsdrempel bereikt, de belasting wordt geheven op basis van alle schulden die bij de berekening van die drempel in aanmerking zijn genomen. Bovendien kan de heffingsdrempel niet worden gelijkgesteld met een progressief belastingtarief.

86 Zij betwisten eveneens de analyse van de Commissie en haar uitlegging van het arrest van 26 april 2018, ANGED (C‑233/16, EU:C:2018:280), waarop de Commissie zich in het bestreden besluit heeft gebaseerd. Om te beginnen gaat het daar immers om een ander kader dan het onderhavige en voorts is de drempel voor onderwerping aan de in die zaak aan de orde zijnde belasting verschillend toegepast, aangezien die belasting enkel werd geheven over het gedeelte dat de drempel overschreed, hetgeen in casu niet het geval is.  

87 De Commissie, ondersteund door het Koninkrijk Zweden, betwist de argumenten van verzoeksters.

88 In het bestreden besluit heeft de Commissie aangegeven dat de drempel van 150 miljard SEK geen kennelijk discriminerend element was en de rechtmatige uitdrukking vormde van de uitoefening van de soevereiniteit van het Koninkrijk Zweden. Bovendien zorgt de toepassing van deze drempel ervoor dat de ondernemingen die aan de belasting zijn onderworpen 90 % van de totale geaggregeerde balans van alle kredietinstellingen in Zweden vertegenwoordigen, met inbegrip van de Zweedse filialen van buitenlandse kredietinstellingen.

89 In dat verband bestaan er volgens de rechtspraak belastingen waarvan de aard niet verhindert dat er aanpassingsmechanismen aan worden gekoppeld, die tot vrijstellingen kunnen gaan, zonder dat deze mechanismen leiden tot selectieve voordelen. Bijzondere bepalingen voor bepaalde ondernemingen vanwege een situatie die hun eigen is, waardoor zij profiteren van een aanpassing of zelfs een belastingvrijstelling, kunnen niet worden beschouwd als maatregelen die een selectief voordeel opleveren indien deze bepalingen de doelstelling van de betrokken belasting niet doorkruisen (zie in die zin arresten van 16 mei 2019, Polen/Commissie, T‑836/16 en T‑624/17, EU:T:2019:338, punt 89, en 27 juni 2019, Hongarije/Commissie T‑20/17, EU:T:2019:448, punt 101).

90 Bovendien moet worden opgemerkt dat de vaststelling van de hoogte van de belastingdrempel en de wijze van berekening van de heffingsgrondslag behoren tot de beoordelingsmarge van de nationale wetgever en berusten op vakinhoudelijke en ingewikkelde beoordelingen waarop de Unierechter slechts beperkt rechterlijk toezicht kan houden (zie in die zin arrest van 26 april 2018, ANGED, C‑236/16 en C‑237/16, EU:C:2018:291, punt 43).

91 Uit deze rechtspraak volgt dat het Koninkrijk Zweden niet kan worden belet om, ten eerste, een belasting met een heffingsdrempel in te voeren en, ten tweede, een aanpassingsmechanisme vast te stellen dat zover kan gaan dat kredietinstellingen die onder die drempel blijven, worden vrijgesteld, mits deze elementen niet in strijd zijn met het doel van de belasting.

92 Derhalve moet worden onderzocht of deze drempel al dan niet in strijd is met het doel van de belasting of al dan niet kennelijk discriminerend is.

93 Wat om te beginnen het argument betreft dat alle kredietinstellingen aan de basis liggen van indirecte kosten voor de maatschappij in het geval van een financiële crisis, zij eraan herinnerd dat in casu – zoals in punt 41 hierboven is aangegeven – met de belasting wordt beoogd de overheidsfinanciën te versterken door deze te verbeteren en door de overheidsschuld op een laag niveau te houden teneinde ruimte te scheppen om toekomstige financiële crisissen te kunnen beheersen, door de belasting op te leggen aan grote kredietinstellingen waarvan het falen of de ernstige verstoring, individueel gezien, door hun omvang en hun belang voor de werking van het financiële stelsel een systeemrisico kan inhouden en zeer negatieve gevolgen zou hebben voor dat stelsel en de economie in het algemeen, met aanzienlijke indirecte kosten voor de maatschappij tot gevolg. Het Koninkrijk Zweden is van mening dat het falen van een kredietinstelling waarvan de schulden de drempel van 150 miljard SEK overschrijden, dergelijke risico’s meebrengt en aanzienlijke indirecte kosten voor de maatschappij veroorzaakt. Verzoeksters betwisten deze vaststelling van de nationale wetgever niet en, zoals in punt 43 hierboven is uiteengezet, stellen niet dat het falen van een kredietinstelling met schulden onder deze drempel dezelfde gevolgen zou kunnen hebben. Zoals in punt 59 hierboven is aangegeven, stijgt bovendien – met name in een context waarin kredietinstellingen elkaars obligaties bezitten – het risico voor het financiële stelsel naarmate de schulden stijgen, voor zover de betrokken kredietinstelling bij falen mogelijkerwijs niet in staat zal zijn om haar aanzienlijke schulden af te lossen, wat bijgevolg zou resulteren in een risico op falen van de schuldeisers van die instelling, en dus een systeemrisico zou meebrengen.

94 Wat voorts het argument betreft dat de belasting geen belasting met een bijzonder doel is en niet beoogt het gedrag van de belastingplichtigen te beïnvloeden, hebben verzoeksters niet uiteengezet waarom het vereist zou zijn dat de belasting beoogt het gedrag van de belastingplichtigen te beïnvloeden. Uit de doelstelling van de belasting volgt namelijk dat ermee wordt beoogd de overheidsfinanciën te versterken door deze te verbeteren en door de overheidsschuld op een laag niveau te houden teneinde ruimte te scheppen om toekomstige financiële crisissen te beheersen. In het wetsontwerp is geen enkel ander specifiek doel vermeld, zoals het doel om het gedrag van de belastingplichtigen te beïnvloeden. Dit argument kan dus niet slagen, aangezien de belasting niet tot doel heeft te voorkomen dat de aan deze belasting onderworpen kredietinstellingen risico’s nemen of dat zij falen, maar een goed beheer van de overheidsfinanciën wil verzekeren ingeval een van die instellingen zou falen.

95 Ook het feit dat de opbrengst van de belasting naar de staatsbegroting gaat is in overeenstemming met de in punt 94 hierboven genoemde doelstelling.

96 Zoals blijkt uit het dossier en ter terechtzitting door verzoeksters is bevestigd, bestaan er bovendien, ten eerste, geen kredietinstellingen die niet aan de belasting onderworpen zijn en waarvan de omvang van de schulden dicht bij de drempel van 150 miljard SEK ligt.

97 Ten tweede blijkt uit het bestreden besluit – zonder dat dit door verzoeksters op nuttige wijze wordt betwist (zie punt 42 hierboven) – dat de toepassing van deze drempel ervoor zorgt dat de ondernemingen die aan de belasting onderworpen zijn 90 % van de totale geaggregeerde balans van alle kredietinstellingen in Zweden, met inbegrip van de Zweedse filialen van buitenlandse kredietinstellingen, vertegenwoordigen.

98 Bijgevolg hebben verzoeksters geen argumenten aangevoerd op grond waarvan de drempel van 150 miljard SEK als kennelijk ongeschikt kan worden aangemerkt in het licht van de doelstellingen van de belasting. Zij hebben evenmin aangegeven welk ander niveau geschikt zou zijn geweest voor deze drempel. Zij betwisten immers het bestaan als zodanig van een drempel. Overeenkomstig de in de punten 89 en 90 hierboven aangehaalde rechtspraak is de invoering van drempels door de nationale wetgever op zich echter niet in strijd met het Unierecht.

99 Hieruit volgt dat verzoeksters niet hebben aangetoond dat de Commissie ernstige moeilijkheden had moeten ondervinden bij de beoordeling van de drempel voor heffing van de belasting.

Consolidatiemechanisme

100 Verzoeksters komen op tegen het consolidatiemechanisme voor intragroepsituaties dat wordt gebruikt voor de berekening van de drempel en de heffingsgrondslag, voor zover bij de berekening van de drempel rekening wordt gehouden met de intragroepschulden van nationale kredietinstellingen en grensoverschrijdende bijkantoren. Zij stellen dat er geen rechtstreeks verband bestaat tussen de indirecte kosten in Zweden en de schulden die kunnen worden toegerekend aan een buitenlands bijkantoor van een Zweedse kredietinstelling, terwijl de schulden van deze bijkantoren een niet-verwaarloosbaar deel van de totale heffingsgrondslag uitmaken.

101 Wat de indirecte kosten betreft, bevinden buitenlandse dochterondernemingen van Zweedse kredietinstellingen en buitenlandse bijkantoren van deze kredietinstellingen zich bovendien in een vergelijkbare situatie. Deze twee situaties worden echter verschillend behandeld, aangezien alleen de schulden van buitenlandse bijkantoren van Zweedse kredietinstellingen in de heffingsgrondslag worden opgenomen. Bovendien is er sprake van asymmetrie met de behandeling van buitenlandse bijkantoren van een Zweedse kredietinstelling, waarvan de schulden in aanmerking worden genomen voor de berekening van de belasting, terwijl de schulden van in Zweden gevestigde bijkantoren van buitenlandse kredietinstellingen eveneens in aanmerking worden genomen voor die berekening.

102 De Commissie betwist het betoog van verzoeksters.

103 In dit verband moet om te beginnen worden opgemerkt dat het bijkantoor van een Zweedse kredietinstelling, zoals blijkt uit overweging 59 van het bestreden besluit en zonder dat dit door verzoeksters ter discussie wordt gesteld, geen eigen rechtspersoonlijkheid bezit ten opzichte van de instelling waarvan het afhankelijk is en onder dezelfde vergunning valt, in tegenstelling tot dochterondernemingen, die afzonderlijke juridische entiteiten vormen. Elke financiële verplichting van een bijkantoor komt dus toe aan de Zweedse kredietinstelling waarvan het afhankelijk is, en een crisis die dit bijkantoor treft, treft ook de moedermaatschappij omdat indirecte kosten ontstaan, niet alleen in de staat waar het is gevestigd, maar ook in Zweden. Bijgevolg kan niet worden geoordeeld dat de Commissie twijfels had moeten hebben over dit mechanisme, aangezien de bijkantoren van een Zweedse kredietinstelling verbonden zijn aan deze laatste en hun falen dus ook gevolgen heeft in Zweden.

104 Vervolgens moet om dezelfde redenen het argument worden afgewezen dat buitenlandse dochterondernemingen en buitenlandse bijkantoren van een Zweedse kredietinstelling zich in een vergelijkbare situatie bevinden, aangezien – zoals in overweging 60 van het bestreden besluit is aangegeven – dochterondernemingen, anders dan bijkantoren, juridische entiteiten zijn die van hun moedermaatschappijen zijn gescheiden en onder een afzonderlijke vergunning van hun staat van vestiging opereren.

105 Ten slotte hebben verzoeksters niet aangetoond dat er sprake is van een asymmetrie tussen de behandeling van de schulden van buitenlandse bijkantoren van een Zweedse kredietinstelling en de schulden van in Zweden gevestigde bijkantoren van buitenlandse kredietinstellingen. In overweging 61 van het bestreden besluit heeft de Commissie namelijk aangegeven dat de in Zweden gevestigde bijkantoren van buitenlandse kredietinstellingen indirecte kosten kunnen veroorzaken in Zweden en in de staat waar de moedermaatschappij is gevestigd. Deze omstandigheid houdt bijgevolg geen asymmetrie in, aangezien de schulden van buitenlandse bijkantoren van een Zweedse kredietinstelling in Zweden in aanmerking worden genomen zonder dat dit eraan in de weg staat dat die schulden in voorkomend geval ook in de staat van vestiging van de bijkantoren in aanmerking worden genomen.

106 Verzoeksters hebben dus niet aangetoond dat het consolidatiemechanisme een kennelijk discriminerend element vormt en, bijgevolg, dat de Commissie in het kader van haar beoordeling dienaangaande op ernstige moeilijkheden had moeten stuiten.

Afwijking van het referentiestelsel

107 Verzoeksters beklemtonen dat, indien het Gerecht het referentiestelsel zou aanvaarden zoals het in het bestreden besluit is omschreven, hun argumenten met betrekking tot de bestanddelen van dit stelsel geldig blijven wat de afwijkingen ervan betreft.

108 Wat voorts de vraag betreft of er een afwijking bestaat betreffende de behandeling van kredietinstellingen waarvan de schulden de drempel van 150 miljard SEK niet overschrijden, stellen verzoeksters dat de activiteiten van de kredietinstellingen waarvan de schulden beneden de drempel liggen niet betekenen dat de staat ten aanzien van hen niet wordt blootgesteld aan indirecte kosten in geval van een financiële crisis. Het verschil tussen deze kredietinstellingen en die waarvan de schulden die drempel overschrijden heeft immers geen betrekking op het bestaan van risico’s voor de staat, maar op de omvang van die risico’s. Bijgevolg bestaat er volgens verzoeksters een afwijking van het referentiestelsel, aangezien er kennelijk sprake is van discriminatie tussen ondernemingen die zich in een feitelijk en juridisch vergelijkbare situatie bevinden. Daarenboven zijn kredietinstellingen met schulden boven en kredietinstellingen met schulden onder deze drempel juridisch gezien niet onderworpen aan kennelijk verschillende nalevings-, boekhoudkundige en fiscale verplichtingen, welke verplichtingen op hetzelfde type en dezelfde niveau van schulddrempel gebaseerd zijn.  

109 Bovendien is de belasting een algemene bijdrage aan de staatsinkomsten die voor uiteenlopende doeleinden kan worden gebruikt en waarvan het werkelijke doel erin bestaat de overheidsfinanciën te versterken door middel van bijdragen van grote kredietinstellingen. Volgens verzoeksters bestond er dus geen geldige reden om de ondernemingen in een bepaalde sector verschillend te behandelen, aangezien het doel van de belasting van algemene aard was. Voorts had de regering moeten voorstellen de opbrengsten van de belasting te reserveren voor toekomstige financiële crisissen.

110 Wat betreft het bestaan van afwijkingen inzake de behandeling van andere financiële instellingen, verwijzen verzoeksters naar de in punt 68 hierboven uiteengezette argumenten.

111 Bijgevolg is de belasting volgens verzoeksters a priori selectief en had de Commissie de formele onderzoeksprocedure moeten inleiden.

112 De Commissie betwist het betoog van verzoeksters.

113 De Commissie heeft zich in het bestreden besluit om te beginnen op het standpunt gesteld dat de belasting geen afwijking van het referentiestelsel vormde in het licht van de behandeling van andere financiële instellingen. Deze laatste hebben immers geen schuldenstructuur met dezelfde mate van instabiliteit en zijn onderworpen aan andere, minder strenge regelingen, hetgeen erop wijst dat de kans kleiner is dat zij een systeemrisico vormen en indirecte kosten kunnen veroorzaken. Volgens de Commissie bevinden de andere financiële instellingen zich – in het licht van de doelstelling van de belasting – niet in een feitelijke en juridische situatie die vergelijkbaar is met die van de kredietinstellingen.

114 Wat de hypotheekfondsen betreft, die hoe dan ook een beperkt aandeel op de hypotheekmarkt hebben, was de Commissie van mening dat zij zich niet bezighielden met bepaalde kritieke activiteiten die vergelijkbaar zijn met die van kredietinstellingen. Bovendien functioneren zij op een andere manier en opereren zij binnen een ander regelgevingskader en kunnen zij niet in dezelfde mate indirecte kosten veroorzaken als kredietinstellingen.

115 Voorts kunnen grote kredietinstellingen systeemrelevant zijn en invloed uitoefenen op en gevolgen hebben voor de markt en zijn zij cruciaal voor de reële economie, in tegenstelling tot kleine kredietinstellingen. De eerste zullen dus wellicht gemakkelijker indirecte kosten kunnen veroorzaken ingeval er een crisis uitbreekt. Volgens de Commissie bevinden grote kredietinstellingen zich in het licht van de doelstelling van de belasting dus niet in een feitelijke en juridische situatie die vergelijkbaar is met die van kleine kredietinstellingen.

116 Blijkens vaste rechtspraak brengt het feit dat alleen belastingplichtigen die de voorwaarden voor toepassing van een maatregel vervullen voor die maatregel in aanmerking komen, op zich nog niet mee dat het hier een selectieve maatregel betreft (zie arresten van 21 december 2016, Commissie/World Duty Free Group SA e.a., C‑20/15 P en C‑21/15 P, EU:C:2016:981, punt 59 en aldaar aangehaalde rechtspraak, en 16 maart 2021, Commissie/Hongarije, C‑596/19, EU:C:2021:202, punt 58).

117 Zoals in punt 89 hierboven in herinnering is gebracht, is een belasting bovendien niet selectief als de verschillen in belasting en de voordelen die daaruit kunnen voortvloeien, zelfs als zij enkel worden gerechtvaardigd door de logica van de herverdeling van de belasting over de belastingplichtigen, het gevolg zijn van de loutere, niet-afwijkende toepassing van het „normale” stelsel, als vergelijkbare situaties op dezelfde manier worden behandeld en als deze aanpassingsmechanismen niet in strijd zijn met de doelstelling van de betrokken belasting. Bijzondere bepalingen voor bepaalde ondernemingen vanwege een situatie die hun eigen is, waardoor zij profiteren van een aanpassing of zelfs van de belasting worden vrijgesteld, kunnen evenmin worden beschouwd als maatregelen die een selectief voordeel opleveren als deze bepalingen de doelstelling van de betrokken belasting niet doorkruisen (arresten van 16 mei 2019, Polen/Commissie, T‑836/16 en T‑624/17, EU:T:2019:338, punt 89, en 27 juni 2019, Hongarije/Commissie, T‑20/17, EU:T:2019:448, punt 101).

118 Als ondernemingen die zich in een situatie bevinden die vergelijkbaar is uit het oogpunt van de doelstelling van de belasting of de logica van een aanpassing ervan in dat verband niet gelijk worden behandeld, mondt deze discriminatie daarentegen uit in een selectief voordeel dat staatssteun kan vormen als aan de andere voorwaarden van artikel 107, lid 1, VWEU is voldaan (arrest van 27 juni 2019, Hongarije/Commissie, T‑20/17, EU:T:2019:448, punt 102).

119 Om te beginnen zij eraan herinnerd dat de argumenten van verzoeksters betreffende het referentiestelsel in de punten 54 tot en met 106 hierboven zijn onderzocht, zodat zij ook in het kader van het onderzoek van het onderhavige middel moeten worden afgewezen, aangezien deze argumenten met betrekking tot het referentiestelsel in een soortgelijke context zijn onderzocht, namelijk in de context van het bestaan van kennelijke discriminatie.

120 Wat betreft in de eerste plaats het bestaan van afwijkingen betreffende de behandeling van kredietinstellingen waarvan de schulden de drempel van 150 miljard SEK niet overschrijden, zij eraan herinnerd dat – zoals in punt 41 hierboven is aangegeven – blijkens de motivering van het wetsontwerp met de belasting wordt beoogd de overheidsfinanciën te versterken door deze te verbeteren en door de overheidsschuld op een laag niveau te houden teneinde ruimte te scheppen om toekomstige financiële crisissen te beheersen door de belasting op te leggen aan grote kredietinstellingen waarvan het falen of de ernstige verstoring, individueel gezien, door hun omvang en hun belang voor de werking van het financiële stelsel een systeemrisico kan inhouden en zeer negatieve gevolgen kan hebben voor dat stelsel en de economie in het algemeen, met aanzienlijke indirecte kosten voor de maatschappij tot gevolg.

121 Verzoeksters voeren echter enkel aan dat de staat in geval van een financiële crisis ook de indirecte kosten zou moeten dragen van kredietinstellingen die niet aan de belasting zijn onderworpen. Zij hebben echter niet toegelicht waarom de Commissie twijfels had moeten hebben wat betreft het systeembelang van die kredietinstellingen in het licht van eventuele indirecte kosten, dan wel wat betreft de omstandigheid dat die instellingen door hun falen, individueel gezien, dermate negatieve gevolgen voor dat systeem en de economie in het algemeen kunnen hebben dat zij aanzienlijke indirecte kosten voor de maatschappij zouden veroorzaken. Zoals is vermeld in de punten 80 en 81 hierboven, hebben verzoeksters bovendien erkend dat de grootste kredietinstellingen hogere indirecte kosten veroorzaken en hebben zij niet de mogelijkheid in twijfel getrokken dat alleen de grote kredietinstellingen, individueel gezien, door hun falen een systeemrisico kunnen veroorzaken en zeer negatieve gevolgen kunnen hebben voor het financiële stelsel en de economie in het algemeen, met aanzienlijke indirecte kosten voor de maatschappij tot gevolg.

122 Voorts moet het argument dat alle kredietinstellingen in het geval van een financiële crisis aan de oorsprong zouden liggen van indirecte kosten voor de maatschappij, worden verworpen om de redenen die in punt 80 hierboven zijn uiteengezet.

123 Verzoeksters hebben dus niet aangetoond dat er sprake is van een reeks onderling overeenstemmende aanwijzingen die kunnen aantonen dat kredietinstellingen waarvan de schulden de drempel overschrijden, zich gelet op de doelstelling van de belasting in een feitelijke en juridische situatie bevinden die vergelijkbaar is met die van kredietinstellingen waarvan de schulden deze drempel niet overschrijden. Zoals in punt 96 hierboven is aangegeven, blijkt bovendien uit het dossier dat er geen enkele kredietinstelling bestaat die niet aan de belasting is onderworpen en waarvan de omvang van de schulden dicht bij de drempel van 150 miljard SEK ligt. Er moet echter in herinnering worden gebracht dat het overeenkomstig de in punt 24 hierboven aangehaalde rechtspraak niet aan het Gerecht staat om te bepalen of er steekhoudende aanwijzingen voor waren dat er geen twijfel bestond over de kwalificatie van de betrokken maatregel als steun, maar dat het integendeel dient na te gaan of de verzoekende partij het bewijs heeft geleverd dat dergelijke twijfels bestaan.

124 Wat in de tweede plaats het bestaan van afwijkingen met betrekking tot de behandeling van andere financiële instellingen betreft, moet worden opgemerkt dat uit een loutere concurrentieverhouding op zich niet kan worden afgeleid dat deze instellingen zich, in het licht van de doelstelling van de belasting, in een feitelijke en juridische situatie bevinden die vergelijkbaar is met die van kredietinstellingen die aan deze belasting zijn onderworpen.

125 Vervolgens moet het argument dat het feit dat aan andere financiële instellingen geen vereisten worden opgelegd een extra bedreiging voor de financiële stabiliteit en extra risico’s op indirecte kosten voor de staat zou kunnen vormen worden afgewezen om de in punt 78 hierboven uiteengezette redenen.

126 Ten slotte betreuren verzoeksters dat de Commissie de omvang van de gezamenlijke schulden van de hypotheekfondsen niet correct heeft beoordeeld. Verzoeksters vermelden evenwel niet de precieze waarde van die schulden maar beroepen zich op bepaalde totaalbedragen van de hypothecaire leningen aan huishoudens, te weten respectievelijk 19 miljard SEK (ongeveer 1,68 miljard EUR) en 35,1 miljard SEK (ongeveer 3,1 miljard EUR). Naast het feit dat deze bedragen betrekking hebben op collectieve gegevens voor hypotheekfondsen, terwijl de belastingdrempel betrekking heeft op gegevens die specifiek zijn voor elke kredietinstelling, komen de genoemde cijfers echter niet in de buurt van de belastingdrempel, namelijk 150 miljard SEK.

127 Bijgevolg moet de slotsom luiden dat de argumenten van verzoeksters betreffende het bestaan van afwijkingen van het referentiestelsel niet aantonen dat de Commissie bij haar beoordeling dienaangaande op ernstige moeilijkheden had moeten stuiten.

128 Uit een en ander volgt dat verzoeksters niet hebben aangetoond dat de Commissie twijfels had moeten hebben over de kwalificatie van de belasting in de zin van artikel 107, lid 1, VWEU, op grond waarvan zij de formele onderzoeksprocedure had moeten inleiden. Bijgevolg moet het beroep in zijn geheel worden verworpen, zonder dat gebruik hoeft te worden gemaakt van de door verzoeksters gevraagde maatregelen tot organisatie van de procesgang, aangezien het Gerecht overeenkomstig artikel 90, lid 1, van zijn Reglement voor de procesvoering deze slechts gelast indien het dit passend acht.

 Kosten

129 Volgens artikel 134, lid 1, van het Reglement voor de procesvoering wordt de in het ongelijk gestelde partij verwezen in de kosten, voor zover dat is gevorderd.

130 Aangezien verzoeksters in het ongelijk zijn gesteld, dienen zij overeenkomstig de vordering van de Commissie te worden verwezen in hun eigen kosten en in de kosten van deze laatste.

131 Overeenkomstig artikel 138, lid 1, van het Reglement voor de procesvoering zal het Koninkrijk Zweden zijn eigen kosten dragen.

HET GERECHT (Vierde kamer – uitgebreid),

rechtdoende, verklaart:

1) Het beroep wordt verworpen.

2) Ideella föreningen Svenska Bankföreningen med firma Svenska Bankföreningen, Näringsverksamheten Länsförsäkringar Bank AB worden verwezen in hun eigen kosten en in die van de Europese Commissie.

3) Het Koninkrijk Zweden draagt zijn eigen kosten.

Papasavvas

da Silva Passos

Jaeger

Gervasoni

Półtorak

Uitgesproken ter openbare terechtzitting te Luxemburg op 17 april 2024.

ondertekeningen

* Procestaal: Engels.