Gemeenschappelijke bijlage bij conclusies over bewijsvermoeden bij aangetekende post

1.1. Deze bijlage gaat bij twee conclusies in zaken die normaal gesproken niet voor conclusie geselecteerd zouden zijn, maar dienen als kapstok voor beschouwingen over de (betrouwbaarheid van de) bezorging van aangetekende post. Zowel bestuursorganen als rechterlijke instanties maken veelvuldig gebruik van aangetekende post omdat die geacht wordt in persoon besteld te worden, blijkende uit een handtekening voor ontvangst van de geadresseerde, een huisgenoot of een kantoorgenoot.

1.2. Na de tamelijk vernietigende resultaten van twee proeven die het TV-programma Radar nam met beide keren twintig aangetekend verzonden brieven en een voor PostNL ongunstige uitkomst van een procedure voor de Rechtbank Rotterdam tegen de toezichthouder ACM over dier weigering om handhavend op te treden tegen PostNL, constateerde PostNL in oktober 2023 ook zelf dat de bezorging van aangetekende post te wensen over laat.

1.3. De vraag rijst daardoor of de belastingrechter in geval van bijvoorbeeld een te laat ingesteld (hoger) beroep, een griffierechtverzuim of een verstek na uitnodiging voor de zitting de regel kan blijven toepassen dat als de administratie van PostNL (‘track & trace ’) zegt dat PostNL het aangetekende stuk op het juiste adres heeft uitgereikt of daar een afhaalbericht heeft achtergelaten, zulks het vermoeden rechtvaardigt dat het aangetekende stuk op regelmatige wijze op het juiste adres is aangeboden en het (hoger) beroep dus niet-ontvankelijk verklaard kan worden wegens niet binnen een in dat stuk gestelde termijn voldoen aan een (hoger)beroepsvereiste (art. 8:54 Awb) c.q. kan weigeren een nieuwe zitting te appointeren. Als de partij wiens (hoger) beroep aldus niet-ontvankelijk is verklaard, in verzet stelt dat het stuk niet is uitgereikt of geen afhaalbericht op het juiste adres is achtergelaten, moet die partij dat aannemelijk maken. Voldoende daarvoor is volgens u dat die partij “feiten en omstandigheden aanvoert op grond waarvan de ontvangst of de aanbieding van het stuk, in weerwil van de gegevens van PostNL, redelijkerwijs kan worden betwijfeld.”

1.4. De bevindingen van Radar suggereren dat de bezorgers van PostNL met aangetekende post regelmatig anders handelen dan zij in het systeem van PostNL zetten, waardoor de vraag rijst hoeveel waarde nog aan de gegevens in dat systeem gehecht kan worden, met name of daarop het vermoeden gebaseerd kan worden dat een aangetekend stuk op regelmatige wijze op het correcte adres is aangeboden c.q. dat een afhaalbericht op het juiste adres is achtergelaten.

1.5. In beide zaken waarbij deze conclusie gaat, klagen de belanghebbenden dat voor hen bestemde aangetekende post van rechterlijke instanties hen niet heeft bereikt.

1.6. Deze bijlage behandelt de voor beide zaken relevante juridische regelingen, dier parlementaire geschiedenis en de feitelijke uitvoering van de bezorging van door bestuursorganen en rechterlijke instanties aangetekend naar belanghebbenden verzonden poststukken, alsmede de rechtspraak en literatuur over gevallen waarin de belanghebbende stelt aangetekend aan hem verzonden post van bestuursorganen of rechterlijke instanties niet ontvangen te hebben. Daarna volgt een beschouwing naar aanleiding daarvan.

2. De regels

2.1. Art. 8:37 Awb bepaalt voor welke stukken de bestuursrechter gebruik maakt van aangetekende verzending:

2.2. Art. 8:38 Awb bepaalt wat de griffier moet doen als hij een aangetekend verzonden stuk retour ontvangt:

2.3. Het verzenden van een stuk bij aangetekende brief ligt in de rede als het niet tijdig reageren op dat stuk fatale gevolgen kan hebben voor de uitkomst van de procedure. Daarbij kan niet alleen worden gedacht aan de in art. 8:37 Awb opgesomde gevallen, maar ook aan (i) brieven over de mogelijkheid om deel te nemen als partij aan het geding; (ii) de nota griffierecht die een partij wijst op de verplichting tot betaling van griffierecht; (iii) brieven waarin de gelegenheid wordt geboden tot het herstellen van een verzuim, zoals het ontbreken van de motivering van een pro forma beroep en (iv) de oproep om als getuige of deskundige te verschijnen.1

2.4. Er zijn geen specifieke wettelijke regels voor het versturen van brieven met betrekking tot de bezwaarprocedure. Bestuursorganen zijn dus vrij om brieven te verzenden bij aangetekende of gewone post, of elektronisch, mits binnen de voorwaarden van art. 2:14 Awb.

De Postwet

2.5. Artikel 16 Postwet bepaalt het volgende over de UPD:

2.6. Artikel 17(1) Postwet delegeert ter zake van de UPD regelgevende bevoegdheid aan de regering (zie daarvoor het Postbesluit in 2.12 e.v. hieronder):

2.7. Artikel 29 Postwet beperkt dwingend de aansprakelijkheid van de UPD-verlener:

2.8. Artikel 15(1) Postwet betreft de gunningsprocedure:

2.9. Artikel 84 Postwet luidt:

“In afwijking van artikel 15, eerste lid, wordt met ingang van het tijdstip van inwerkingtreding van artikel 15, eerste lid, een bij besluit van Onze Minister te bepalen rechtspersoon aangewezen als verlener van de universele postdienst.”

2.10. Artikel 37 Postwet wijst de ACM aan als toezichthouder:

De Aanwijzing verlener universele postdienst 2009 2

2.11. Artikel 1 van de Aanwijzing verlener universele postdienst 2009 (geldend vanaf 1 april 2009) luidt:

Het Postbesluit 2009 3

2.12. De Amvb waarnaar de Postwet verwijst voor nadere regels is het Postbesluit 2009, waarvan de hier relevante bepalingen als volgt luiden: art. 1 van het Postbesluit 2009 luidt:

2.13. Artikel 3(1) van het Postbesluit 2009 luidt:

2.14. Paragraaf 3 (‘Kwaliteit universele postdienstverlening’) van het Postbesluit 2009 luidt als volgt:

2.15. Art. 16 en 17 van de (Post)Richtlijn 97/67/EG van het Europees Parlement en de Raad van 15 december 1997 luiden:4

Eén van de 45 overwegingen in de preambule van de richtlijn luidt als volgt:

Het Programma van Eisen bij de Europese aanbesteding van de Postdiensten Rijksoverheid van 1 juli 2020 5

2.16. Eis 15 somt de diensten op die onder de UPD vallen:

2.17. Paragraaf 3.2 bevat specifieke eisen met betrekking tot binnenlandse aangetekende post. Eis 68 vermeldt als werkwijze van uitreiken/ontvangen dat de geadresseerde of diens gemachtigde digitaal of fysiek tekent voor ontvangst:

2.18. Paragraaf 3.5 bevat specifieke eisen voor UPD-producten. Eis 80 bepaalt dat de diensten moeten worden verleend op basis van art. 16 en 17 van de Postwet 2009 en dat op dat deel van de dienstverlening de Algemene voorwaarden voor de UPD (laatste versie) van toepassing zijn. Kennelijk wordt daarmee gedoeld op de AVuP 2024 (zie 2.19 e.v.):

De Algemene voorwaarden van PostNL (AvuP)

2.19. De AVuP 20247 zijn blijkens art. 1.2 AVuP 2024 van toepassing op alle overeenkomsten ter uitvoering van de universele postdienst (UPD) voor vervoer van poststukken. De ‘overeenkomst’ komt blijkens art. 2.1 AVuP 2024 onder meer tot stand door poststukken tegen het vastgestelde tarief op een postvestiging af te geven.

2.20. Artikel 9 AVuP 2024 luidt:

2.21. Art. 18 AVuP 2024 luidt:

2.22. De Algemene Voorwaarden voor Goederenvervoer 2022 (AVG 2022) bevatten onder meer bepalingen over de aflevering. Blijkens art. 2 zijn de AVG 2022 van toepassing op alle vervoersovereenkomsten die PostNL afsluit met een afzender. Art. 12 (Aanvullende diensten) luidt:

2.23. Art. 13 (Wijze van aflevering) van de AVG 2022 luidt:8

2.24. Bij brief van 21 september 2022 antwoordde de Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties op Kamervragen over de waarborgen bij digitale verzending in vergelijking tot die bij aangetekende fysieke postverzending van stukken dat aangetekende verzending en elektronisch bestuurlijk verkeer zodanig verschillen dat waarborgen bij de ene vorm niet één op één kunnen worden vertaald naar waarborgen bij de andere vorm, maar dat beide vormen zodanige waarborgen kennen dat voldoende is verzekerd dat verzending in de meeste gevallen probleemloos verloopt:11

2.25.Art. 29 Postwet (zie 2.7) en art. 9 Avup (zie 2.17) wijken af van het aansprakelijkheidsregime van het BW om te voorkomen dat een dienst van algemeen maatschappelijk belang zoals de UPD als gevolg van die aansprakelijkheid hoge kosten zou moeten maken, waardoor de betaalbaarheid van de UPD in het gedrang zou kunnen komen. De Minister van Economische Zaken zag in 2015/2016 geen aanleiding voor het doen gelden van de algemene aansprakelijkheidsregels van het BW voor de aangetekende verzending van brieven door de UPD:23

Digitaal procederen rukt op

2.26. Het probleem van niet ontvangen aangetekende post en onduidelijke handtekeningen op ontvangstbewijzen doet zich niet voor als digitaal wordt geprocedeerd (dan doen zich andere problemen voor). Sinds 15 april 2020 is digitaal procederen in bestuursrechtelijke cassatieprocedures bij de Hoge Raad verplicht voor beroepsmatige rechtsbijstandverleners, vertegenwoordigers van bestuursorganen en niet-natuurlijke personen. Natuurlijke personen zijn niet verplicht om, maar mogen wel, digitaal procederen.24 Sinds 4 december 2023 is het ook bij alle rechtbanken en gerechtshoven mogelijk, maar niet verplicht, om in belastingzaken digitaal te procederen.25 De rechtbanken,gerechtshoven en de Hoge Raad verzenden de nota’s griffierecht nog wel per fysieke post, óók als digitaal wordt geprocedeerd

3. Gebrekkige bezorging van aangetekende poststukken

3.1. De twee zaken waarbij deze bijlage gaat, betreffen aangetekende verzending van een oproep ter zitting respectievelijk een nota griffierecht waarvan de belanghebbenden de ontvangst ontkennen. Volgens de AVuP 2024 en AVG 2022 (zie 2.18 en 2.19 hierboven) worden aangetekende poststukken uitgereikt aan de geadresseerde, diens gemachtigde of een volwassen huisgenoot. Onbestelbare aangetekende poststukken gaan terug en worden uitgereikt aan de afzender, diens gemachtigde of een volwassen huisgenoot. Degene die een aangetekend poststuk in ontvangst neemt, moet een ontvangstbewijs tekenen. PostNL verstrekt dat ontvangstbewijs aan de verzender. Als de geadresseerde niet thuis is en de bezorger geen huisgenoot bereid vindt om voor ontvangst te tekenen, wordt een afhaalmededeling in de brievenbus achtergelaten en wordt het stuk maximaal een week op het postkantoor bewaard om afgehaald te worden. Als de geadresseerde het stuk niet ophaalt, wordt het terug gestuurd naar de afzender. In grensoverschrijdende gevallen wordt het stuk uitgereikt volgens de regels van het land van bestemming.

3.2. De wettelijke kwaliteitseisen voor de UPD dienen de betrouwbaarheid van de verzending en aankomst van (aangetekende) post. Of die kwaliteitseisen en de vraag of eraan wordt voldaan relevant zijn voor de rechtspraak en bestuursorganen, hangt ervan af of hun aangetekende verzending van post onder de UPD valt. Art. 16(3)(a) Postwet bepaalt dat de UPD binnen Nederland ten minste het vervoer van aangetekende poststukken omvat. Art. 17(1) Postwet bepaalt dat bij AmvB nadere regels kunnen worden gesteld voor de UPD, die kunnen zien op de verschillende postvervoerdiensten, de soorten poststukken waarop de UPD betrekking heeft, de kwaliteit van de postvervoerdiensten die voor verschillende postvervoerdiensten verschillend kan worden vastgesteld, ‘de goede postale dienstverlening’ en de wijze waarop poststukken aan een UPD-verlener moeten worden aangeboden. Uit art. 3(1) van die AmvB (het Postbesluit 2009) volgt dat de UPD beperkt is qua omvang: alleen de aangetekende verzending die aangemerkt wordt als postvervoer tegen enkelstukstarief valt onder de UPD. Enkelstukstarief wordt in art. 1(c) Postbesluit 2009 gedefinieerd als: “het overeenkomstig de artikelen 24 en 25 van de wet vastgestelde tarief voor het postvervoer ten aanzien van afzonderlijke poststukken van een bepaalde soort binnen een bepaalde gewichtsklasse of voor afzonderlijke postvervoerdiensten”. Volgens een uitspraak van de Rechtbank Rotterdam (zie 3.11 hieronder) valt de verzending van aangetekende stukken door rechtbanken onder het enkelstukstarief,26 maar de griffie van het Hof Amsterdam deelde mij mede dat aangetekende post door haar als zakelijke post wordt verzonden.

3.3. Art. 16(6) Postwet (zie 2.5 hierboven) bepaalt dat een UPD-verlener een postdienst van goede kwaliteit moet bieden: “daartoe voldoet hij in het kader van het postvervoer ten aanzien van brieven en andere poststukken aan de bij algemene maatregel van bestuur gestelde eisen aan de overkomstduur, de regelmaat en de betrouwbaarheid van de universele postdienst.” De kwaliteitseisen voor de UPD staan in § 3 van het Postbesluit 2009 (zie 2.14 hierboven). Zij betreffen onder meer spreidingsmaatstaven voor dienstverleningspunten, kwetsbare gebruikers, betalingswijze en tarieven, maar de belangrijkste kwaliteitseis is dat poststukken die correct ter verzending worden aangeboden voor postvervoer binnen Nederland per kalenderjaar in ten minste gemiddeld 95% van de gevallen op de volgende dag worden bezorgd, tenzij dat een zon- of maandag is of een officiële feestdag.

3.4. PostNL publiceert cijfers over de mate waarin zij voldoet aan de eis van minimaal 95% volgende-dagbezorging van UPD-post. Die kwaliteit wordt op twee manieren gemeten. PostNL doet zelf steekproeven door verzending van controlepost en daarnaast meet een onafhankelijk onderzoeksbureau de kwaliteit. De percentages in de periode 2017-2023 zijn de volgende:27

3.5. Uit een uitspraak van de Rechtbank Rotterdam van 17 augustus 2023 (zie 3.11 hieronder)29 volgt dat de Autoriteit Consument en Markt (ACM) meent dat de algemene kwaliteitseis niet is geconcretiseerd voor de aflevering van aangetekende UPD-post. Volgens de ACM is er geen systeem operationeel op basis waarvan kan worden nagegaan of de algemene kwaliteitseis wordt nageleefd. Aangetekende UPD-post verschilt volgens de ACM in dat opzicht van de overige UPD-post, waarvoor wel een monitoring-systeem bestaat en waarvoor de tijdige-bezorgingeis van 95% geldt. Kennelijk zijn er dus geen betrouwbare cijfers over de bezorgkwaliteit van PostNL ter zake van aangetekende UPD-post.

3.6. PostNL constateerde op 1 oktober 2023 zelf in een nieuwsbericht op haar website30 een gebrekkige afleveringskwaliteit van aangetekende post. PostNL kondigde daarom aan een apart bezorgnetwerk in te richten voor aangetekende post:

3.7. Wellicht was dit bericht een reactie op de proeven die het TV-programma Radar (Avrotros) in 2023 twee keer deed. In maart31 en in september32 stuurde Radar twintig aangetekende brieven naar geadresseerden die niet thuis waren. In maart ging dat slechts vier keer goed en in september slechts zes keer. ‘Goed’ wil zeggen dat de brief naar een afhaalpunt werd gebracht en de bewoner een afhaalbericht in de bus kreeg. In september belandde 70% van de brieven zonder handtekening van de ontvanger in de brievenbus. De ontvangstbewijzen waren ondertekend, maar niet door de geadresseerde en soms was de sticker ‘aangetekend’ van de brief afgescheurd.

3.8. Er is eerder bestuursrechtelijk onderzoek gedaan naar aangetekende verzending van post door bestuursorganen in verband met de toegang tot de rechter. In Ars Aequi van april 2014 publiceerde Damen33 een kritisch artikel over aangetekende postverzending naar aanleiding van een uitspraak van de Afdeling Bestuursrechtspraak van de Raad van State (ABRvS of Afdeling) in een vreemdelingenzaak (AB 2014/156).34 Hij heeft bij PostNL informatie opgevraagd en het concept van zijn artikel is door PostNL gelezen. Zijn kritiek betreft structurele zwaktes inherent aan de aangetekende verzending van post. De genoemde zaak AB 2014/156 betrof een vreemdeling die klaagde dat de rechtbank ten onrechte de overschrijding van de beroepstermijn onverschoonbaar had geacht op basis van de opvatting dat de weigering van het aangetekend verzonden besluit op het adres van de vreemdeling voor diens rekening en risico kwam. De vreemdeling stelde dat het poststuk was geweigerd door zijn huisbaas en dat hij niet verantwoordelijk kan worden gehouden voor diens handelen. De Afdeling oordeelde dat daarmee onvoldoende feiten en omstandigheden zijn gesteld om de weigering van het aangeboden poststuk in dit geval niet voor rekening van de vreemdeling te brengen. De vreemdeling kreeg dus geen toegang tot de rechter. Damen schreef naar aanleiding daarvan onder meer het volgende:

3.9. De tijden zijn kennelijk veranderd, want PostNL wenst tegenwoordig geen informatie te geven. Mijn medewerker heeft op mijn verzoek PostNL enige vragen gesteld, aanvankelijk telefonisch. PostNL wilde de vragen per e-mail ontvangen. Aldus geschiedde op 8 februari 2024. De e-mail luidde:

3.10. PostNL reageerde daarop per e-mail van 15 februari 2024 als volgt:

3.11. Na aandringen op een antwoord op ten minste de eerste vraag werd die per e-mail van maandag 19 februari 2024 als volgt beantwoord:

3.12. De Rechtbank Rotterdam deed op 17 augustus 2023 uitspraak42 in een zaak waarin de ACM een verzoek om handhaving tegen PostNL43 had afgewezen. De belanghebbende verzoeker/eiser stelde dat (i) voor hem bestemde aangetekende post vaak niet volgens afspraak werd bezorgd, al jarenlang niet, (ii) bezorgers ten onrechte zelf voor niet plaatsgevonden hebbende ontvangsten tekenen, (iii) bezorgers brieven onbeheerd achterlaten of bij buren bezorgen en (iv) vragen om (een gedeelte van) een burgerservicenummer.44 De belanghebbende had de ACM gevraagd om erop toe te zien dat PostNL structurele maatregelen neemt om misstanden te voorkomen en beleid te ontwikkelen en uit te voeren ingeval het toch misgaat omdat hij en zijn gezinsleden afhankelijk waren van periodieke leveringen van medische hulpmiddelen en die nooit mis mogen gaan. De ACM had het verzoek afgewezen omdat (i) die poststukken niet onder de UPD zouden vallen; (ii) de algemene kwaliteitseis van art. 16(6) Postwet 2009 niet geconcretiseerd is en niet geldt voor individuele poststukken, maar alleen voor de postdienst als geheel. De ACM meende alleen doeltreffend te kunnen handhaven als zij heeft vastgesteld dat er een zodanig structureel probleem is met de bezorging van aangetekende UPD-post dat de goede kwaliteit van deze postdienst niet is gewaarborgd. Dat zou volgens de ACM een uitvoerig en tijdrovend onderzoek vergen. Wel zag de ACM vanwege het toenemend aantal signalen over PostNL en de grote maatschappelijke gevolgen aanleiding om uit eigen beweging een onderzoek naar de postdienst voor aangetekende UPD-poststukken te starten, hetgeen op termijn zou kunnen leiden tot handhaving. De Rechtbank oordeelde als volgt (‘[naam partij]’ is kennelijk PostNL45):

De stelling dat de postale regelgeving geen grondslag biedt voor een dergelijk onderzoek, lijkt mij onjuist. Die stelling lijkt gebaseerd te zijn op het feit dat art. 16(6) Postwet (zie 2.5 en 3.3) bepaalt dat de UPD-verlener “voldoet (…) in het kader van het postvervoer ten aanzien van brieven en andere poststukken aan de bij algemene maatregel van bestuur gestelde eisen aan de overkomstduur, de regelmaat en de betrouwbaarheid van de universele postdienst.” Mijns inziens laat dat ruimte om, ook als voldaan wordt aan de in de Amvb gestelde nadere eisen, de postdienst op bepaalde punten niet van goede kwaliteit is. Die uitleg lijkt mij ook Richtlijnconform; art. 16(6) van Richtlijn 97/67/EG (zie 2.15 hierboven) bepaalt dat de lidstaten ervoor zorgen dat kwaliteitsnormen voor de universele dienst worden vastgesteld teneinde een postdienst van ‘goede kwaliteit’ aan te bieden.

4. Bewijsvermoedens en bewijslastverdeling bij gestelde niet-ontvangst van aangetekende post

4.1. Een uitspraak van de Afdeling Bestuursrecht van de Raad van State (Afdeling) van 21 februari 2018 betrof twee appellanten die betoogden dat geen correct afhaalbericht van het aangetekend verzonden besluit was achtergelaten. De Afdeling formuleerde de volgende bewijs(risico)regels:46

4.2. Onvoldoende om redelijkerwijs te betwijfelen dat een afhaalbericht was achtergelaten achtte de Afdeling in ABKort 2014/34047 de stelling van de appellant dat hij boven een winkel woonde waar wel vaker poststukken niet aankwamen. De Afdeling ging er daarom vanuit dat de appellant had verzuimd de aangetekend verzonden uitspraak van de Rechtbank af te halen bij TNT Post, hetgeen voor zijn risico komt. De griffier van de Rechtbank had bovendien op de voet van art. 8:38(1) Awb het afschrift van de uitspraak nogmaal per gewone post verzonden. De Afdeling hield het er daarom voor dat de uitspraak van de rechtbank regelmatig aan appellant’s adres was aangeboden.

4.3. Een uitspraak van de Afdeling uit 201148 betrof de vraag of een dwangsombesluit van het college van B&W van Amsterdam ter zake van verwijdering van een woonboot correct was aangeboden op het advocatenkantoor dat de belanghebbende vertegenwoordigde. De Rechtbank meende van niet; de Afdeling van wel. De laatste overwoog:

4.4. De Centrale Raad van Beroep (CRvB) moest op 19 september 201249 oordelen over de stelling van een appellant dat hij een door het Uwv aangetekend verzonden uitnodiging voor onderzoek door een verzekeringsarts niet had ontvangen. Hij overwoog als volgt:

4.5. CRvB AB 2014/26350 betrof een herzieningsverzoek op de grond dat de appellante niet in staat was gesteld ter zitting haar standpunt toe te lichten omdat de uitnodiging voor de zitting niet was ontvangen door haar gemachtigde. De CRvB achtte inderdaad haar recht op een eerlijk proces geschonden, nu een handtekening voor ontvangst ontbrak:

4.6. Uw arrest van 10 juli 201551 betrof een verzet tegen een niet-ontvankelijkverklaring wegens niet-betaling van griffierecht. De Rechtbank had de stelling van de belanghebbende verworpen dat hij de aangetekend verzonden nota griffierecht niet had. De Rechtbank wees erop dat (i) de nota griffierecht door PostNL was aangeboden op het adres van belanghebbendes gemachtigde, (ii) daar toen niemand aanwezig was, (iii) PostNL op dat adres een afhaalbericht had achtergelaten, (iv) belanghebbendes gemachtigde de nota niet had afgehaald, en (v) dat dat voor rekening en risico van de belanghebbende bleef. U overwoog op belanghebbendes cassatieberoep daartegen:

4.7. Ook HR BNB 2021/9752 betrof een belanghebbende wier beroep niet-ontvankelijk was verklaard omdat het griffierecht niet was betaald. U detailleerde uw eerdere rechtspraak als volgt:

4.8. Op 4 februari 2022 wees u twee arresten55 die de literatuur in verwarring hebben gebracht. HR BNB 2022/33 een in Polen wonende belastingplichtige. De inspecteur stuurde op 9 november 2000 een correctievoornemen zowel per normale post als aangetekend naar het adres dat de belanghebbende had doorgegeven. Op de per gewone post verzonden brief kwam geen reactie; de aangetekend verzonden brief werd op 28 november 2000 als onbestelbaar retour ontvangen. De inspecteur corrigeerde belanghebbendes inkomen en legde dienovereenkomstig een aanslag IB/PVV 1997 op. Op 7 december 2000 werd ook dat aanslagbiljet, gedagtekend 29 december 2000, aangetekend verstuurd naar het door de belanghebbende opgegeven Poolse adres, maar ook die zending kwam onbestelbaar retour. Ook de aangetekend verstuurde aanmaning tot betaling van de aanslag kwam onbestelbaar retour. In geschil voor het Hof was of de overschrijding van de bezwaartermijn verschoonbaar was. Het Hof meende van wel, ondanks de correcte bekendmaking door toezending aan het juiste adres, omdat de inspecteur, nadat hij het aanslagbiljet als onbestelbaar retour had ontvangen, geen navraag had gedaan naar de postbezorging en geen stappen had ondernomen om het aanslagbiljet alsnog ter kennis van de belanghebbende te brengen. In cassatie was de ontvankelijkheid van het bezwaar niet meer in geschil, maar ging het nog om de vraag of de aanslag binnen de driejaarstermijn van art. 11(3) AWR op de voorgeschreven wijze was bekendgemaakt. Het Hof had geoordeeld van wel. U was het daarmee eens:

4.9. Van Roij59 ziet geen reden om te veronderstellen dat het voor aangetekend verzonden rechterlijke uitspraken en uitspraken op bezwaar anders is dan voor aangetekend verstuurde aanslagbiljetten en meent dat dit arrest dus ook de bewijsregels geeft voor de vraag of tijdig een rechtsmiddel is ingesteld. Ik betwijfel dat. In HR BNB 2022/33 ging het niet, anders dan in de eerder geciteerde zaken, om toegang tot de rechter: het ging niet om de vraag of de termijnoverschrijding verschoonbaar was (dat was niet meer in geschil), maar om de vraag of de aanslag correct was bekendgemaakt. Grauss (noot in FED 2022/30) vergelijkt HR BNB 2022/33 met uw boven (4.6) geciteerde arrest van 10 juli 2015 en met de in 4.1 hierboven geciteerde rechtspraak van de Afdeling. Hij merkt mijns inziens terecht op dat tijdige vaststelling en bekendmaking van een aanslag (art. 11(3) AWR) een andere kwestie is dan de vraag naar de tijdige instelling van bezwaar of beroep (ik laat voetnoten weg):

5. Beschouwing

5.1. Zelfs als het aspiratieniveau van PostNL wordt gehaald, kent het systeem van aangetekende verzending van UPD-stukken structurele risico’s (‘aandachtspunten’, aldus Damen; zie 3.8 hierboven) waardoor er niet steeds op vertrouwd kan worden dat die stukken daadwerkelijk de geadresseerde bereiken. Identiteit noch vertegenwoordigingsbevoegdheid wordt gecontroleerd van degene die de deur open doet. Iedereen die naar de subjectieve indruk van de postbezorger geen (mede-)pension- of hotelgast, dienstpersoneel, hospita, gastheer of hotelhouder is, kan aangetekende post aannemen en voor ontvangst tekenen. Van de deur-open-doener die een aangetekend poststuk weigert, worden identiteit en vertegenwoordigingsbevoegdheid evenmin vastgesteld.

5.2. Maar ook het aspiratieniveau wordt niet gehaald. PostNL constateert zelf dat de kwaliteit van de bezorging van aangetekende post in ‘afgelopen periode’ gebrekkig was. De – weliswaar zeer kleinschalige - steekproeven van Radar produceerden een bepaald zorgwekkend beeld van de betrouwbaarheid van de bezorging van aangetekende brieven. In meer dan de helft van de gevallen werd door de aangetekende-postbezorgers niet gehandeld volgens de eigen regels van PostNL. De Rechtbank Rotterdam overwoog dat de handelwijze van PostNL met betrekking tot aangetekende post in het algemeen maatschappelijk verkeer niet kan worden aangemerkt als een postdienst van goede kwaliteit en constateerde dat veelvuldig klagen door de van die post afhankelijke eiser niet tot verbetering bij PostNL leidde.

5.3. Uit het bovenstaande volgen met name de volgende euvels met betrekking tot de bezorging van aangetekende post: (i) er wordt niet steeds een afhaalbericht achtergelaten als niet wordt opengedaan en het aangetekende stuk daarom naar een afhaalpunt gaat; (ii) bij niet-thuis zetten postbezorgers kennelijk zelf wel eens krabbels op ontvangstbewijzen om het aangetekende stuk niet mee terug te hoeven nemen naar een afhaalpunt, maar het onreglementair in de brievenbus of ergens in de buurt van de voordeur achter te kunnen laten; (iii) postbezorgers scheuren het etiket ‘aangetekend’ wel eens van de envelop af om het bij achterlating geldende vereiste van een ondertekend ontvangstbewijs geheel te omzeilen; (iv) postbezorgers geven het stuk wel eens af aan anderen dan de geadresseerde of diens volwassen huisgenoot; (v) de identiteit of vertegenwoordigingsbevoegdheid van degene bij wie het aangetekende poststuk wordt achtergelaten of die het weigert aan te nemen, wordt nooit gecontroleerd.

5.4. Uit het nieuwsbericht van PostNL van 1 oktober 2023 (zie 3.6 hierboven) begrijp ik dat PostNL de oorzaak van de onreglementaire – bij valse handtekeningen: onrechtmatige en denkelijk strafbare - handelwijze van zijn bezorgers met betrekking tot aangetekende post zoekt in zijn bestaande beleid om aangetekende stukken mee te geven aan de duizenden gewone-postbezorgers die daardoor elk slechts zeer weinig aangetekende stukken bezorgen en daarvoor geen tijd, zin of equipage hebben. Een separaat netwerk van een klein aantal - kennelijk wel voldoende geëquipeerde - aangetekende-postbezorgers zou verbetering moeten brengen. PostNL acht het dus kennelijk niet mogelijk om gewone postbezorgers ervan te doordringen dat een opzettelijk valse handtekening op een geschrift dat tot bewijs van ontvangst van een gerechtelijk schrijven dient een strafbaar feit is dat de geadresseerde in ernstige bewijsproblemen en daarmee rechtsingangsproblemen kan brengen.

5.5. De resultaten van die beleidswijziging moeten worden afgewacht. In de tussentijd rijst de vraag of de hoogste bestuursrechters de bewijsvermoedens en bewijslastverdeling zoals ontwikkeld in de boven geciteerde rechtspraak kunnen volhouden, gegeven de kennelijk ondermaatse kwaliteit van de bezorging van aangetekende zendingen van bestuursorganen en gerechtelijke instanties. Die rechtspraak houdt in dat als een partij stelt een aangetekend stuk niet ontvangen te hebben, de rechter de vraag of PostNL dat stuk op regelmatige wijze op het adres van die partij heeft aangeboden, beantwoordt op basis van raadpleging van het geautomatiseerde systeem van PostNL en dat hij de gegevens daarin in beginsel beslissend acht behoudens tegenbewijs. Aangezien de bezorgers kennelijk wel eens anders handelen dan zij in dat systeem zetten, rijst de vraag hoeveel waarde nog aan de gegevens in dat systeem gehecht kan worden, met name of daarop nog het vermoeden gebaseerd kan worden dat het stuk op regelmatige wijze op het correcte adres is aangeboden c.q. dat een afhaalbericht op het juiste adres is achtergelaten. Het is in het algemeen al heel moeilijk om te bewijzen dat iets niet is gebeurd; het is nog moeilijker om te bewijzen dat iets niet is gebeurd als het geautomatiseerde systeem van de enige Nederlandse UPD-verlener ten onrechte vermeldt dat het wél gebeurd zou zijn.

5.6. Mede gezien de rechtsbeschermingondermijnende verdienmodellen van dwangsomjagers vrees ik evenwel dat moeilijk verder tegemoet gekomen kan worden dan u al gedaan heeft aan de bewijsproblemen die serieuze rechtszoekenden kunnen ervaren door de combinatie van het vermoeden van juistheid van PostNL’s track & trace gegevens en de in werkelijkheid gebrekkige bezorging van aangetekende post. De tegenbewijsregel die u in HR BNB 2021/97 stelde (zie 4.3 hierboven) kan moeilijk nog soepeler. Voor ontzenuwing van het bewijsvermoeden is immers niet vereist dat de partij die de ontvangst van een aangetekend stuk ontkent aannemelijk maakt dat het stuk niet is ontvangen of aangeboden. U acht voldoende “dat die partij feiten en omstandigheden aanvoert op grond waarvan de ontvangst of de aanbieding van het stuk, in weerwil van de (…) gegevens van PostNL, redelijkerwijs kan worden betwijfeld”. Er moet dus weliswaar meer zijn dan een blote ontkenning van de track & trace gegevens, maar de feitenrechter heeft een grote vrijheid om een ook maar enigszins aannemelijke weerspreking van die gegevens als voldoende tegenbewijs aan te merken als hij de betrokken procespartij als geloofwaardig beschouwt c.q. hij reden heeft om aan die gegevens, met name aan de herkomst van de handtekening op het ontvangstbewijs te twijfelen. Ik meen dat de beoordeling van de geloofwaardigheid van een ontvangst-ontkennende partij en van de mogelijke twijfel aan de handtekening in de track & trace gegevens, geheel aan de feitenrechter te laten ware en dat aan diens oordeel op die punten weinig motiveringseisen te stellen waren.

5.7. De noodzaak voor bewijsrechtelijke tegemoetkoming van geadresseerden van aangetekende bestuurlijke en gerechtelijke post neemt denkelijk ook af doordat (i) steeds meer en vaker digitaal bezwaar en (hoger) beroep ingediend kan of moet worden en procescorrespondentie steeds meer electronisch zal gaan verlopen (zelfs de nota griffierecht, naar aan te nemen valt), (ii) de ACM geacht wordt de wettelijk vereiste ‘goede kwaliteit’ van de aangetekende-postbezorging te controleren en zo nodig te handhaven, al dan niet door eigen ‘concretisering’ van de maatstaf ‘van goede kwaliteit’, en (iii) PostNL aangekondigd heeft aangetekende post binnenkort niet meer mee te geven aan de duizenden gewone-postbezorgers, maar aan een klein aantal (vooral) aangetekende-postbezorgers.

5.8. Het probleem zit mijns inziens ook niet in de bewijsregel, die slechts een noodgreep is om uit de bewijsnood te komen die veroorzaakt wordt door de ondermaatse kwaliteit van de bezorging van aangetekende post, die gelegenheid biedt tot betwisting van ontvangst. Dat probleem van ondermaatse kwaliteit moet opgelost worden door de UPD-concessiehouder zelf of, als die het niet doet, door de ACM, die een beginselplicht tot handhaving heeft bij niet-naleving van de Postwet c.a.